Grupo de Trabalho 07

O GT 07 do X Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico, a ser realizado em Palmas, Tocantins,  tem como tema “DILEMAS DO PLANEJAMENTO TERRITORIAL METROPOLITANO E REGIONAL”.

O intuito deste grupo é que sejam debatidos trabalhos acadêmicos que abordem questões que envolvam o planejamento metropolitano e regional.

Os assuntos trazidos por GT têm uma grande importância, uma vez que a implementação do Estatuto da Metrópole é um desafio para as grandes cidades brasileiras.

Ademais, o intuito é também abordas outras questões pertinentes como governança ide regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas, instrumentos do planejamento metropolitano, experiências concretas de gestão e planejamento metropolitano e Macrozoneamento da unidade territorial urbano.

Alguns tópicos a serem abordados no grupo, de acordo com o  edital:

  • Desafios à implementação do Estatuto da Metrópole;
  • Planos de Desenvolvimento Urbano Integrados e o planejamento metropolitano;
  • Governança ide regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas;
  • Instrumentos do planejamento metropolitano;
  • Experiências concretas de gestão e planejamento metropolitano;
  • Macrozoneamento da unidade territorial urbana;
  • Financiamento metropolitano no Brasil.

Grupo de Trabalho 06

O GT 06 do X Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico, a ser realizado em Palmas, Tocantins,  tem como tema  “Desafios do Direito Urbanístico em políticas setoriais”.

O intuito deste grupo é que sejam debatidos trabalhos acadêmicos que abordem as políticas setoriais como: mobilidade urbana, resíduos sólidos e saneamento ambiental, acesso à infra-estrutura urbana e segurança pública.

Os assuntos trazidos por GT têm uma grande importância, uma vez que é um desafio articular a política urbana com as demais políticas sociais e ambientais.

Ademais, o intuito é também abordas outras questões pertinentes como a diversidade, integração e democratização de espaços públicos, as dimensões urbano-rural no planejamento das cidades e a segurança alimentar e o direito à cidade.

Alguns tópicos a serem abordados no grupo, de acordo com o  edital:

  • Mobilidade urbana e realização do direito à cidade;
  • Sistemas de mobilidade urbana e seus impactos no meio ambiente;
  • Aplicação da Política Nacional de Mobilidade Urbana nas cidades brasileiras;
  • Diversidade, integração e democratização de espaços públicos;
  • Política Nacional de Resíduos Sólidos; Política Nacional de Saneamento Ambiental;
  • Acesso à serviços e infraestrutura urbana;
  • Dimensões urbano-rural no planejamento das cidades;
  • Segurança alimentar e o direito à cidade;
  • Segurança pública na lógica do direito à cidade;
  • Segurança e espaços públicos.

IBDU no XVIII ENANPUR

Associados e coordenadores do IBDU tiveram seus trabalhos aprovados no XVIII ENANPUR e farão parte do evento, que começa hoje, dia 27. Os membros do instituto participarão de Sessões Livres, Sessões Temáticas e lançarão obras voltadas ao direito urbanístico e ao direito à cidade. O evento, sediado em Natal, ocorre até o próximo dia 31 de maio

 

O XVIII Enanpur é um evento bienal realizado pela Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (ANPUR) e reúne pesquisadores de diversos lugares do Brasil e do mundo. Este ano o evento é sediado na cidade de Natal, entre os dias 27 e 31 de maio de 2019, e tem como tema “Tempos em/de transformação – utopias”. Acesse o site oficial do XVIII Enanpur e veja a programação completa do evento.

A seguir, listamos as atividades que contarão com membros do IBDU.

SESSÕES LIVRES (SL)

27 de maio (segunda)

Renata Cristina Antão > Grandes Corporações e direitos humanos: conflitos territoriais e direitos das populações atingidas (SL 24, 16:10 – 18:10, Auditório 12)

28 de maio (terça)

Charles Henrique Voos > A cidade como circuito de poder e desigualdades: internacionalização, financeirização e empresariamento urbano (SL 09, 16:10 – 18:10, Auditório 16)

29 de maio (quarta)

Betânia Alfonsin, Mônica Viana, Paula Ravanelli Losada e Rosane Tierno > Avanços, limites e desafios: 30 anos do direito urbanístico no Brasil (SL 67, 16:10 – 18:10, Auditório 18)

Alex Magalhães > Análise da implantação dos planos diretores em escala nacional, no período 2003-2018: horizontes para a revisão (SL 03, 16:10 – 18:10, Auditório 13)

30 de maio (quinta)

Alex Magalhães > Disputas em torno da regularização fundiária urbana no Brasil: uma proposta de reflexão crítica a respeito do novo modelo nacional elaborado a partir do governo Temer (SL 36, 16:10 – 18:10, Auditório 03)

SESSÕES TEMÁTICAS (ST)

27 de maio (segunda)

Rafael Zanola > A medida provisória 759/2016 e o novo paradigma da política de regularização fundiária nacional: a  imposição institucional do modelo capitalista financeirizado ocultada pela promessa de dinamização procedimental (ST 2.01, 14:00 – 16:00, Auditório 13)

28 de maio (terça)

Alex Magalhães > Planos diretores dos municípios fluminenses: do “ter ou não ter” à avaliação das experiências (ST 11.3, 8:00 – 10:00, Auditório 10)

Flávia Pedrosa Pereira > Alienação dos imóveis da União: oportunidades desperdiçadas? (ST 14.3, 10:10 – 12:10, Auditório 16)

29 de maio (quarta)

Renata Cristina Antão > Termo Territorial coletivo: instrumento de ”costura” entre o planejamento urbano e o direito em prol do incremento da segurança da posse (ST 2.08, 10:10 – 12:10, Auditório 13)

LANÇAMENTOS DE LIVROS

27 de maio (segunda)

”Quem manda na cidade”, de Charles Henrique Voos. Horário: 18:10 às 19:00

“Conflitos Fundiários Urbanos e Poder Judiciário”, de Giovanna Bonilha Milano. Horário 18:10 às 19:00

29 de maio (quarta)

”Do Direito Autoconstruído ao Direito à Cidade: porosidade, conflitos e insurgência em Saramandaia”, de Adriana Lima. Horário: 18:10 às 19:00

 

Na onda do vale-tudo, autoridade é bater no povo

*Por Jacques Távora Alfonsin

O parecer da Advocacia Geral da União (nº 00004/2017/CPPAT/CGU/AGU), de outubro de 2017, disponível na internet, está sendo rememorado agora para franquear licença, tanto à Administração direta quanto à indireta, promover o desforço imediato, inclusive com o apoio de força policial, dos seus bens imóveis, contra a ocupação desses, até “sem propositura de ação judicial.”

Indicando como assuntos do seu arrazoado, os “crimes contra o patrimônio”, a sua ementa tem a seguinte redação:

I – “Aos administradores e demais responsáveis por bens imóveis da Administração Federal Direta e indireta, incumbe prevenir e repelir sua invasão, ocupação, cessão, locação ou utilização diversa da sua destinação legal, contratual, ou administrativa e, para o fim de manter-lhes a integridade patrimonial e a continuidade dos serviços públicos a que destinados, dispõem, nos termos da lei e dos regulamentos administrativos, de prerrogativas para provocar seu desforço imediato sem propositura de ação judicial, mediante requisição de intercessão de força policial federal, estadual ou distrital e, nos casos de comprovada situação de lesão ou relevante ofensa a valores, instituições ou patrimônios públicos, de disponibilização de contingente militar federal”; Referências legislativas: Art. 37 da Constituição Federal; Decreto-lei 9.760/46; Lei 9.764/99 e Decreto nº 3.725/2001.

II – Proposta de edição de Orientação Normativa nos termos acima.

É o que, em termos jurídicos, identifica-se como auto executoriedade do ato administrativo. Em muito estreita síntese, este parecer pode ser analisado criticamente, a partir desta ementa e de alguns dos fundamentos legais que ele próprio invocou para propor uma orientação normativa, a respeito.  O nosso objetivo, aqui, é o de submeter-se ao juízo das nossas leitoras e leitores esta análise crítica, buscando demonstrar que as premissas hermenêuticas do seu arrazoado não autorizam as suas conclusões.

Entre as formas de apossamento dos bens públicos, arroladas pelo parecer como criminosas, a nossa crítica vai dar preferência à da ocupação multitudinária dos imóveis, como forma de protesto, seguramente aquela mais conhecida e utilizada pelo povo.

Para tanto, separamos nossa opinião em quatro partes, cada uma correspondendo aos fundamentos principais do parecer. A primeira, dedicada à auto executoriedade do ato administrativo em decorrência do princípio da indisponibilidade dos bens públicos, mas conformada à sua legitimidade, uma hipótese que está ausente do parecer; a segunda, dando atenção especial a duas diferenças jurídicas notáveis, ignoradas pela opinião da AGU, quando o mesmo procura apoio  no princípio constitucional da eficiência administrativa: a que existe entre ocupação e invasão de imóvel e a que existe entre interesse governamental e interesse público: a terceira, enfatizando o contexto sob o qual a ocupação de prédios públicos questiona os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade da administração publica também invocados pelo parecer; a quarta sugere, em conclusão, instrumentação jurídica capaz de levar ao Poder Judiciário pedidos de tutela do povo contrários às causas e aos efeitos deste parecer.

Auto executoriedade do ato administrativo e indisponibilidade dos bens públicos. A Administração Pública não é proprietária do patrimônio público

Conforme lê-se na ementa do parecer, ele começa por dirigir-se aos “responsáveis por bens imóveis da Administração”… como se ela fosse proprietária dos mesmos, o que já antecipa um fundamento   suficiente para comprometer tudo o que vem dito depois, mesmo com lembradas bases constitucionais e legais, uma vez que, administração, passe óbvio, não é sinônimo de propriedade.

O sempre lembrado jurista gaúcho Ruy Cirne Lima acentuava essa diferença, apontando analogias e semelhanças, mas não identidade:

A relação jurídica, na qual os bens do domínio publico e do patrimônio administrativo se inserem como objeto, é a relação de administração, relação, que aqui se nos depara como análoga, mas distinta da propriedade, Na propriedade, cabe ao proprietário a faculdade de excluir; no domínio público, quanto aos bens de uso comum, ao utente, a pretensão de não ser excluído, enquanto se adscreve no uso a destinação do bem. Salva, porém, essa diferenciação, de resto, fundamental, a analogia entre as duas situações é manifesta. Quanto aos bens do patrimônio administrativo, a analogia ainda é mais flagrante. O uso especial assemelha-se ao exercício do domínio, ainda que, aqui também, a destinação da coisa elimine todo o arbítrio na utilização dela, diretamente pelo Estado ou outra pessoa administrativa.” [1]

O princípio da indisponibilidade dos bens públicos, portanto,  sejam de uso comum, de uso especial ou dominicais, se explica e justifica por eles serem de domínio público, “eliminado todo o arbítrio sobre a utilização deles”, respeitada a sua destinação, seja pelo Estado, seja por outra pessoa administrativa. Ou seja, aqui já se pode acrescentar à crítica do parecer, mais estas duas outras improcedências hermenêuticas: as de ele pretender dar à Administração Pública a possibilidade de utilizar o desforço imediato, como se ela fosse proprietária dos bens públicos e, por cima, “sem propositura da ação judicial.”

Assim, é o próprio parecer que se encarrega de colocar como prejudicada toda a argumentação posterior que ele desenvolve com a lembrança de leis infraconstitucionais e de doutrina (essa, por sinal, visivelmente privatista), para sustentar a orientação normativa que sugere em sua conclusão. Pela simples razão de que o restante do seu arrazoado, se ainda guarda alguma ligação legal com a iniciativa pública que preconiza, perde completamente a legitimidade, sem a qual nem de ato administrativo pode-se falar.

Isso significa privar a Administração pública do poder de auto executoriedade dos seus atos? – Não. Significa sim obedecer à Constituição Federal, cumprir o que ela determina em mais de uma das suas disposições, lembradas no quarto segmento desta crítica, não  reconhecendo à mesma Administração extrapolar ou até abusar do seu poder, ao ponto de tratar como crime, indistintamente, de forma aleatória, qualquer ocupação de imóvel público, por mais legitimada e justificada que seja, sem autorização e mandado judicial.

Pois há ocupações e ocupações, não são todas iguais, algumas até visando apoiar politicas públicas que estão sendo atrapalhadas ou até impedidas por poderes privados com força e disposição para isso. A generalidade com que o parecer abre a porta para a utilização irresponsável da força pública em apoio da “autoridade”, trai uma visão preconceituosa de povo, própria de quem se distancia dele, seja por medo, seja por só compreender o exercício da autoridade usando de violência contra ele. Isso acaba levando à irresponsabilidade e à impunidade qualquer gestor direto ou indireto, encarregado de execução administrativa de política pública, sem visão estatal de cidadania.

A propósito, tanto sobre a indisponibilidade dos bens públicos, quanto à oportunidade do desforço imediato, há um acórdão do Supremo Tribunal que, sobre o primeiro, dá uma interpretação bem diferente daquela do parecer e mostra, sobre o segundo, mesmo de forma implícita, que essa indisponibilidade é dotada de outros meios. Ironicamente, o parecer  também busca apoiar sua fundamentação em  “outros meios”, à disposição da população, que não a da ocupação, distraído de que, com muito maior razão, isso vale também para a Administração:

“Ao propósito, decidiu o STF  no RE 253.885/MG: “Poder Público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. E, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa publica, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o principio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse.” [2]

Como se observa, além de sublinhar o domínio da coletividade sobre os bens públicos, identificando o Administrador como “mero gestor da coisa pública”, no mesmo rumo da lição de Cirne Lima,  demonstra que o parecer dá ao princípio da indisponibilidade dos direitos sobre os bens públicos uma rigidez que ele não tem, podendo ela cumprir a sua obrigação de defendê-lo sem a necessidade de usar de violência, pelo desforço imediato, como o parecer, de forma genérica, argumenta.

Por outro lado, dois princípios constitucionais deslembrados pelo parecer ficam sob risco iminente: o democrático e o da função social do Estado. Sobre o democrático, nem haveria necessidade de se lembrar aqui o quanto a participação direta da sociedade na administração pública – no que já se convencionou denominar de democracia participativa – vem crescendo em todo o mundo. Inclusive sob legitimação não só política, como também ética, de um modo a não se encobrir as importantes obrigações inerentes ao serviço público pelo exercício arbitrário da dominação pura e simples, sujeita apenas ao subjetivismo, não raro preconceituoso e autoritário, de qualquer gestor público.

Em advertência ao que o parecer em causa entende como respeito ao princípio da moralidade da administração pública, mais detalhadamente analisado infra, convém lembrar desde logo, dentro de toda a crise pela qual passa atualmente a administração pública do Estado brasileiro, o seguinte:

“O que cabe esperar é uma recuperação da ideia de serviço e, isso sim, uma necessária profissionalização da Administração pública, que, em qualquer caso, há de estar não só aberta à sociedade, como também atenta às demandas coletivas para oferecer serviços públicos de qualidade. Esta sensibilidade coletiva tem muito que ver, como intento demonstrar, com a Ética Pública e deve, em minha opinião, modular o conjunto das mudanças que, em alguns casos muito negativas, que se tem operado na Administração Pública. Estimular a consciência ética do funcionário supõe apostar, pela exemplaridade e a recuperação dos valores do homem que, lamentavelmente, têm caído mal conformados a favor de uma cultura perigosamente mercantilista que produz um mercantilismo selvagem e, como não, crescimento do próprio em prejuízo do coletivo. Tudo isso no marco de um regime que suponha uma substancial melhora das retribuições dos funcionários e que traga consigo um estilo de trabalho consciente da magnitude da tarefa a realizar.” [3]    

Parece claro, todavia, que a parte final desta lição, sobre a remuneração das/os funcionárias/os públicas/os, só vale, para o Brasil, para aquele grupo de servidoras/es não aquinhoados, historicamente, com privilégios abusivos, imorais, escandalosos e inaceitáveis, mas, assim mesmo, garantidos pela Administração pública do Estado. De modo muito particular, ao que ora nos ocupa, quando grupos de protesto ocupam coletivamente prédios públicos, para denunciar omissões e ações da Administração Púbica, desvios de poder e aberrações injustas, de lá sendo expulsos violentamente pela força pública, que agora vai ficar mais empoderada ainda se o parecer aqui em discussão conseguir retirar todos os efeitos que propõe.

Sobre o princípio da função social do Estado, de outra parte, igualmente ignorado pela opinião do parecer, cabe ponderar o quanto ele carece de legitimação concreta quando sujeito à simples e abstrata letra da lei, coisa notoriamente presente quando este princípio figura ali como só vinculativo de direito de propriedade e não de outros. E como o parecer, queira ou não, ao pretender proteger o patrimônio público, praticamente o confunde com o domínio privado, sem distinguir sequer fim e função do primeiro:

“Como qualquer outro instrumento à disposição do homem, a propriedade não se subtrai ao destino, a um fim que transcende o indivíduo: a função social não é tanto a característica típica como o concreto modo de manifestar-se esse fim supra ordenado, mantendo-se assim como um dado externo ainda que não eliminável.” {…} “Para entender toda a perspectiva em seus justos termos, é necessário referir-se à distinção, que não pertencia só ao pensamento jurídico, entre fim e função de uma determinada estrutura, entendendo-se o primeiro como o destino a uma tarefa abstratamente fixada e imutável e a outra como a histórica e concreta tomada de atitude frente a situações sempre renovadas e diversas. Este último é o significado que se atribui no uso jurídico mais freqüente: na forma de contraposição entre uma estrutura rígida e sempre idêntica a si mesma e uma função mutável em sua relação dialética” {…} Portanto, de compreender na atenção “funções econômicas e instituições jurídicas”, colocando o acento sobre law in action mais que sobre law in books…”[4]

O parecer ora analisado não se pode negar que esteve preocupado com os fins da administração pública, abstratamente previstos na Constituição, mas esteve bastante alheio às suas funções concretas pela qual ela existe. Questões desta relevância, como se observa, não podem ser decididas sem a intervenção do Poder Judiciário, o que precisa ser repetido para reconhecer-se inconstitucional a orientação normativa que o parecerista da AGU propõe.

Diferenças existentes entre ocupação e invasão de imóveis e entre interesse governamental e interesse público, para comprovar-se o respeito devido à eficiência da atividade administrativa do Estado, no exercício da sua autoridade.

A diferença entre ocupação e invasão de imóvel público envolve questão político-jurídica onde se encontra implicada motivação também muito diferente daquela que, de forma reducionista, o parecer as coloca como se fossem a mesma coisa. A invasão, como se sabe, e o Código Civil lembrado pelo parecer o afirma, é prática típica de esbulho, uma agressão à posse alheia de forma intencional, às vezes inspirada com o só objetivo de desapossar o possuidor anterior, como acontece freqüentemente por iniciativa grupos econômicos poderosos que invadem terras indígenas e de quilombolas, seguidamente ferindo e até matando quem lá vive, depois grilando, para dar lugar ao boi, à motosserra que desmata e ao agrotóxico que envenena a terra e todo o meio-ambiente.

A ocupação, diferentemente, tem outra finalidade. De regra, é promovida por grupos de pessoas pobres ou miseráveis sem outra alternativa de moradia ou abrigo senão a de ingressar em área imóvel privada ou pública vazia, abandonada, ou que não cumpra sua função social,  não raro com o objetivo de, no primeiro caso, forçar o Poder Público a desapropriá-la ou assentar o grupo em algum outro lugar; no segundo caso, como acontece em prédios públicos de uso especial ou dominical, como forma de advertência ao Poder Público de a satisfação urgente de uma determinada necessidade, conteúdo de um direito social estar sendo indevidamente ignorada ou prorrogada indefinidamente.

Não faltará operador do direito para impugnar essa diferença, pois no rigor puramente técnico do Código Civil,  em seu artigo 1263, a ocupação só pode ser reconhecida, como forma de aquisição de propriedade e, mesmo assim, sobre “coisa sem dono” e  “não sendo  defesa por lei.”

O certo é que, de fato, como a história ensina, são muitos os casos em que uma determinada forma de conduta coletiva tornada freqüente e corriqueira, acaba se impondo, ainda mais em casos como os que buscam garantir direitos humanos fundamentais sociais. Aí,  pouco ou nada interessa a denominação que se lhes dê. Acabam se impondo a custa de todo o sacrifício coletivo que, conforme o mesmo Jaime L.R. Muñoz, na obra supra referida, recorda o dito de Biondi: “o justo surge da consciência coletiva como necessidade e exigência, e a ela volta em forma de Direito.” [5].

O desforço imediato, segundo o parecerista, por não discernir as finalidades da invasão e da ocupação, se não reconhece essa necessidade nem essa exigência, por mais urgentes que a sua atenção e concreta resposta ágil e satisfativa se mostrem, para garantir a efetividade dos direitos sociais reivindicados numa ocupação coletiva de imóvel do domínio público, muito menos respeitará os efeitos de direito que elas comportam. A ocupação será escorraçada como “não sendo defesa por lei”, como outros artigos, até Código Civil de 1916 são lembrados pelo seu arrazoado.

Releva notar, todavia, que nem as exceções à aplicação dos artigos daquele Código, acentuadas pelo que agora vige, –  nas quais  figuram necessidades humanas, cuja satisfação é conteúdo de direitos humanos fundamentais sociais – alcançam reconhecimento contra aquela aplicação, foram cogitadas pelo parecer.

O art. 188 e seus incisos, por exemplo, do Código Civil vigente, chega ao ponto de prever não constituírem atos ilícitos os “praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido”, nem “a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão à pessoa, a fim de remover perigo iminente.”, neste último caso, “não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.”

O imóvel público, note-se bem, nem é coisa alheia, é coisa própria da coletividade, de quem tem sim o direito de protestar dentro dele e é justamente a “remoção do perigo”, de que estão sendo ameaçados ou violados os seus direitos humanos fundamentais sociais  improrrogáveis, objeto dos protestos coletivos, que se encontram em causa. Não excedendo elas “os limites do indispensável”, portanto, não há como o parecer socorrer-se de leis e doutrina jurídica suficiente para desconsiderar as importantes exceções que, ao comando de uma e à opinião da outra, oferece este art. 188 do Código Civil.

O mais grave, porém, é que a fundamentação do parecerista invoca o princípio constitucional da eficiência, que vincula a atividade da administração pública, previsto no art. 37 da Constituição Federal, para sustentar a sua juridicidade.  Por si, este princípio seria bastante para desencadear o desforço imediato a ser utilizado por ela, sem necessidade de mandado judicial.

Cabe comparar, então, esta razão do parecer, com a seguinte e muito oportuna lição:

A Administração Pública, em sentido largo, é encarregada de promover o bem-estar da população, norteando-se por rigorosos princípios (art. 37, caput), notadamente o da eficiência em seus atos, condutas, programas e estratégias. Daí que, em princípio, uma dada política pública haveria que corresponder ao interesse social que lhe é subjacente e que lhe confere legitimidade;  todavia, aí se trata de uma sorte de presunção relativa, porque nem sempre ocorre a aderência ou a correspondência entre esses dois planos, podendo dar-se que uma certa política atenda ao interesse governamental, mas não consulte ao interesse público primário.[6]

Aí se encontra a verdadeira e principal questão completamente desconsiderada pelo parecer, mas suficiente para negar-lhe juridicidade constitucional.  Interesse público primário, como a própria adjetivação convence, é o prioritário, prefere a qualquer outro, tem de ser atendido sem demora, como acontece, por exemplo, com todos os direitos humanos fundamentais sociais, onde a vida e a dignidade humana se encontram presentes, exigindo atenção e respostas urgentes, diárias, concretamente, de fato, e não de promessas legais.

Essa prioridade tem de ser respeitada por qualquer governo, não por ser governo, nem por estar sujeita a qualquer juízo episódico,oportunista ou propagandístico da autoridade dele, mas por impor-se constitucionalmente como obrigatória obrigação a ser cumprida por qualquer política de Estado (!). Obrigação de Estado é obrigação de Estado e não só de governo, nem esse pode submetê-la ao seu livre arbítrio. Valesse o contrário, como o parecer dá a entender, a Constituição Federal não teria estabelecido  percentuais de receitas públicas a serem reservados para cobrir as despesas indispensáveis ao custeio das obras e dos serviços necessários às garantias devidas à eficácia de alguns dos direitos humanos fundamentais sociais e à comprovação da eficiência (!) da administração pública em cumprir as obrigações respectivas para isso.

Até sobre os chamados “limites do possível”, portanto, o “contingenciamento de verbas”, a “obrigação de ser respeitado o devido processo legal” – seguidamente lembrados pela administração pública para desculpar-se por sua costumeira demora em implementar políticas públicas indispensáveis ao custeio do que ela precisa para executá-las – o povo tem o direito de ver-se esclarecido devidamente, para poder formar juízo do que está acontecendo, sob pena de a própria devedora das obras ou serviços ser responsabilizada como inadimplente das suas obrigações prioritárias.

O parecer usa um exemplo ad terrorem, para assustar a imaginação das/os suas/seus leitoras/es, lembrando os efeitos trágicos  que a ocupação de um hospital público pode causar. Certamente não se recordou quanta gente que protesta por saúde no Brasil, em muitos outros prédios públicos, morre antes do dia que a perícia marca para se saber qual a doença que ela tem e como deve ser tratada.

A ironia presente no exemplo lembrado pela opinião parecerista  é dolorosa. Um protesto coletivo de gente doente, que reivindica em outro lugar e espaço público, o acesso aos meios indispensáveis para a sua cura, inclusive para ver garantido o direito à saúde própria e a de toda a sociedade, até para que novos hospitais sejam construídos, talvez, ou melhor equipados, facilitado o acesso a eles, ao aumento do número de leitos, ao atendimento e tratamento médico, aos remédios, tudo isso merece ser reprimido por um violento desforço imediato, independentemente de autorização judicial, segundo o parecer.  O apoio a uma tal ineficiência (!) da administração pública não pode contar com uma orientação normativa tão despropositada como ele propõe.

A interpretação equivocada do parecer da AGU, sobre os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade da administração pública, para legitimar o desforço imediato, pode servir para impugnar a orientação normativa que ele sugere.

Se o princípio constitucional de eficiência da administração pública pode colher, na própria argumentação do parecer, as razões pelas quais a orientação normativa, por ele proposta, é equivocada e inconstitucional, com maior razão o mesmo deve ser reconhecido sobre os da moralidade e da impessoalidade.

Considere-se o que, a respeito de um e de outro desses princípios pode estar em causa, cada vez que ocorre um fato lamentável, imoral,   que vem manchando a história do Brasil há séculos, relacionado com a atividade da Administração pública do país:

Ninguém é capaz de notar um poderoso sonegador de imposto, que invade um prédio público para peitar um funcionário, um fiscal, um parlamentar, ou até um/a juiz/a, visando comprar o não pagamento ou até a quitação de um imposto, a manipulação de uma concorrência pública, ou alguma outra forma criminosa de garantir vantagem indevida. Ou  seja, dar um jeito de desviar, subtrair um dinheiro  pertence ao mesmo povo que, prejudicado por essa propina, vê-se forçado, depois, a ocupar um prédio público porque o dinheiro que era devido à  garantia dos seus direitos foi roubado, já existe denúncia criminal contra corrupto e corruptor, mas a administração pública não se mexe.

De que lado estarão os princípios da moralidade e da impessoalidade num caso de tanta gravidade e ocorrência como este, como a Polícia Federal investiga agora por meio da chamada “operação Zelotes”? O parecer em causa não tem esta resposta ou, se entende possuí-la, concebe ambos aqueles princípios de modo abstrato e neutro, sem efeito prático algum. Aliás, pelo que a mesma historia do país e de outras nações mostra, há muito de ideologia e preconceito nesta inércia acomodada da administração pública com a qual não compactua a sociedade civil, manifestando esta a sua inconformidade, por meio de protestos massivos, inclusive em imóveis públicos:

“Esta sensibilidade coletiva tem muito que ver, como intento demonstrar, com a Ética pública e deve, em minha opinião, modular o conjunto das mudanças, em alguns casos muito negativas, que se tem operado na Administração pública. Estimular a consciência ética do funcionário, supõe apostar na exemplariedade e na recuperação dos valores do homem que, lamentavelmente, tem caído desfigurados a favor de uma cultura perigosamente mercantilista que produz um consumismo selvagem e, como não, crescimento do próprio em prejuízo do coletivo. Tudo isso no marco de um regime que suponha uma substancial melhora das retribuições dos funcionários e que traga consigo um estilo de trabalho consciente da magnitude da tarefa a realizar.”[7] 

É claro que, no caso brasileiro, a parte final desta lição não pode ser estendida aos imorais e escandalosos proventos e vantagens de agentes políticos e servidores públicos do mais alto escalão, que mantêm seus privilégios sob guarda segura da Administração Pública.

O que interessa salientar-se, porém, nesta outra lembrança de Arana-Muñoz, é o seguinte:

Desconsiderada a motivação legal, visivelmente ética e, conforme o caso, nos seus efeitos coletivos e difusos, marcadamente impessoal, do protesto massivo, sugerido supra como exemplo anti corrupção,  não dá para se deixar de observar uma  evidente aberração.Se for executado contra ele um desforço imediato, promovido pela Administração pública, sem prévia autorização e mandado judicial, ela estará “legitimando”, de fato e pelo seu livre e irresponsável arbítrio,  de forma pública, a inocência, tanto do agente público que recebeu a propina, quanto do corruptor que o peitou e pagou.

Com isso, a Administração Pública desmente o velho ditado de que o crime não compensa e criminaliza, paradoxalmente, a ocupação popular do imóvel público, que visava defendê-la, justamente, de um crime praticado contra ela. A opinião do parecer oportuniza, então, que ela possa bater no povo, executando um desforço imediato, sem autorização e mandado judicial.

Daí a ser identificada com milícia, do modo como já está acontecendo hoje no país, o passo é curto e o risco bastante provável. É urgente provocar-se o Poder Judiciário contra este risco.

Instrumentação jurídica da sociedade civil defender-se contra os prováveis efeitos da ordem normativa sugerida pelo parecer objeto desta crítica 

O Estado se caracteriza por ser um agente indutor de políticas públicas tendentes a garantir o bem estar do povo a quem serve. Os direitos sociais dependem dessas políticas, mas há um fato notório –  independente de prova formal, portanto – de que, em matéria de direitos sociais, esta obrigação tem sido historicamente descumprida pela mesma Administração pública, não raro deixando de se apresentar outra saída para a defesa desses direitos que não seja a de ocupar (!) (não invadir, portanto), imóveis públicos para denunciar o não atendimento de demandas antigas vítimas de flagrante desrespeito à própria Constituição Federal.

À questão de se perquirir se, mesmo sob todas as questões relacionadas com as obrigações recíprocas que envolvem o exercício da autoridade administrativa supra lembradas, não cabe ao povo o direito de fiscalizar nem controlar a administração, seja por pressão política, seja pela ocupação de imóvel público, cabe esclarecer:

“Qual é a finalidade do controle administrativo? Qual o objetivo que ele tende a alcançar? Se bem não se possa negar que o controle administrativo tem por principal objetivo proteger e garantir os direitos e interesses dos administrados, a fim de não serem afetados pela ação da administração pública, não é menos certo que o resultado último de dito controle é a manutenção da regularidade administrativa, ou a sua recomposição quando a mesma for quebrada.” {…} Tanto isso é assim, que esse objetivo fundamental de controle administrativo está sempre presente na motivação de todo o administrado que promove uma ação de controle, já que em tais casos o que sempre se sustenta e trata de demonstrar é que um ato ou uma conduta administrativa são ilegítimos, contrários à lei, escaparam à sua necessária subordinação à ordem jurídica e que, por isso, devem ser modificados e substituídos por outros que cumpram com este requisito, coincidindo assim o direito ou o interesse particular do acionante com o interesse público implícito ou expresso em cada hipótese.”[8]

Ora, foi contra propostas historicamente semelhantes àquela que o parecer em causa sugere se faça orientação normativa da Administração pública, que os modernos meios de ação coletiva em garantia deste controle lembrado por Escola, alcançaram força constitucional nos Estados de direito.  A quais de algumas disposições da nossa Constituição Federal, o parecer não facilita serem ameaçadas ou violadas, se a ordem normativa por ele proposta for posta em execução? Tomem-se alguns exemplos retirados de incisos do art. 5º

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (Regulamento) (Vide Lei nº 12.527, de 2011).

Se uma ocupação multitudinária, realizada sobre imóvel público, é feita contra uma chicana administrativa qualquer que venha sendo usada para não dar resposta a um interesse coletivo carente de informação urgente, relacionado com um direito humano fundamental social, cabe desforço imediato a ser executado pela Administração inadimplente da obrigação aí prevista?

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

Como a opinião parecerista consegue sustentar o contrário?

XLI – a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais.

Mesmo quando a ocupação pretender garantir o respeito ao interesse público primário, sob risco ameaçado ou já ferido, conforme o identifica Mancuso na lição supra transcrita, o desforço imediato, sem autorização judicial, não estará atentando contra os direitos e liberdades que aquele interesse comporta?

LXI – ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;

Durante a execução do desforço imediato, na forma preconizada pelo parecer, é mais do que provável a possibilidade de essa prisão se verificar contra alguns ou algumas dos/as manifestantes. Mesmo aí, estará ela legitimada por essa disposição constitucional?

LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação

Existe uma deplorável tendência, provada todos os dias, de a Administração transformar o devido processo legal em pura burocracia suficiente e capaz de inviabilizar o devido processo social. É uma forma perversa escudada num bordão surrado do tipo “todos devem respeito à lei”, para ela simular o próprio desrespeito que pratica contra esta, sob o pretexto hipócrita e imoral de que está, apenas, cumprindo o que o ordenamento jurídico determina.

Uma prova disso pode ser encontrada na interpretação que o parecer, embora sem referi-lo, implicitamente deve estar fazendo do inciso XVI, do mesmo art. 5º da CF:

“Todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente.”

Aparentemente, numa interpretação puramente fundamentalista deste inciso – sujeita a uma subsunção silogística “pura” e abstrata do que ele ordena, mas descontextuada da realidade, de modo “racional” mas não  razoável – que tudo quanto aqui se está argumentando contra a opinião do parecerista estaria prejudicado. Caberia ponderar, todavia, contra esse reducionismo, uma regra do mais simples bom senso, válida para qualquer relação da Administração com administradas/os, nas quais os direitos em causa estão sejam sempre sujeitos a obrigações recíprocas, aquilo que o próprio Código Civil colocou como regra, e que, por simples analogia, cabe ser cogitado em sentido contrário àquela hermenêutica. Em seu art. 476, o Código Civil prevê, como “exceção de contrato não cumprido”:

“Nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro.”

Ora, ninguém ocupa um imóvel público, ciente do poder da repressão e da humilhação que pode sofrer, senão depois de ter padecido, esgotado todos os recursos legais para que a Administração  cumprisse o que lhe é devido por direito. A ocupação é a derradeira chance, manifesta claro desespero pelo costumeiro e iterativo descumprimento, por parte Administração Pública, dos mais elementares deveres que ela tem para com a coletividade. Pretender, como o parecerista propõe, que até isso só pode ser feito por prévio aviso à Administração inadimplente, é o mesmo que armá-la para impedir que até a execução da “justiça pelas próprias mãos”, quando mais do que legitimada e justificada, alcance algum sucesso, por mínimo que seja.

Exemplos notórios deste fato podem ser vistos na mídia, quando povos tradicionais, indígenas, multidões de sem-teto e de sem-terra, catadoras/es de material, gente pobre enfim, movimentos populares de defesa do meio ambiente, manifestam a sua justa e legal inconformidade com o escândalo no qual incorre o Poder Público no caso de, em vez de se colocar a seu serviço como impõem suas funções constitucionais, demonstra completa infidelidade a essa missão, portando-se com indiferença, descaso, ou até o uso da força  policial contra quem lhe cobra essa injustiça.

A conseqüência desta postura é dramática, pois a história dessas ocupações de imóveis, sejam privados ou públicos, atestaria que, se não fossem elas, as políticas a cargo da administração do Estado para garantir a eficácia dos direitos que lhes servem de motivação ainda seria mais minguadas do que já são hoje.

Considerem-se, por exemplo, quantas desapropriações de terra, para execução da reforma agrária, quantas regularizações fundiárias, quantas demarcações de terras indígenas, quantos georreferenciamentos de terras de quilombolas, quantos financiamentos surgiram, de fato, para aquisição de moradias, quantos serviços públicos de energia,  água, saneamento básico, chegaram a ser disponibilizados até em loteamentos considerados “irregulares”. A maior parte de todos esses direitos de acesso do povo pobre a um bem de vida como é a terra e a outros direitos, foi alcançada por um preço altíssimo pago pelo povo pobre em dor e sofrimento para ter acesso a ele, e só encontrou audiência e resposta da Administração pública, quando esta foi pressionada por protestos massivos,iguais ou semelhantes ao que o parecer agora quer impedir pelo desforço imediato sem autorização e mandado judicial.

Essa é a razão pela qual, à revelia do Estado e das instituições públicas, o povo é obrigado a criar um verdadeiro “parasistema”, do qual a ocupação do imóvel público aparece como exemplo, para se defender do sistema imposto pela lei, quando essa sofre de uma interpretação como a do parecer aqui em causa consagra.

Em “La administración paralela”, Agustín A.Gordillo mostra de forma irretorquível a origem e a legitimidade desta defesa, quando identifica o parasistema como “insatisfação frente a um sistema desvalioso”:

“Uma das causas que concorrem à generalizada violação do sistema, e a criação de um sistema paralelo de normas de conduta, é a comum insatisfação que em muitos países existe a respeito das normas estabelecidos do sistema. Posto que se as percebe como injustas ou irreais, se considera automaticamente que se tem o direito e até o dever de desconhece-las {…} “Tudo isso nos demonstra que um ao menos dos elementos integradores da existência de um parasistema, há de achar-se  nas próprias falências do sistema, ao menos falências como as percebe a comunidade. Poderá sustentar-se, talvez, que não são falências verdadeiras, que, por exemplo, os juristas consideram magnífica a ordem ali estabelecida; mas, se a comunidade como um todo não tem a mesma percepção e sente ao contrário que o sistema é desvalioso, então está dada uma das primeiras causas possíveis do aparecimento de um parasistema, já que nenhum sistema verdadeiramente rege se não tem o sustento participativo e ativo de toda a comunidade: os advogados e juízes, com auxílio da administração e da polícia, não bastam para transformar em real e efetivamente vigente a diário um sistema normativo a que em parte a comunidade inteira não adere verdadeiramente.” [9]     

Aí está. Não faltam exemplos, no Brasil, de qualificada legitimação deste parasistema, ao qual o parecer aqui em causa, mesmo sob a  comprovada falência do sistema, pretende criminalizar.  O “Direito achado na rua”, o “Direito Alternativo”, o chamado “positivismo de combate”, têm alcançado dar à própria Constituição Federal a mudança de um paradigma hermenêutico que lhe confere o poder emancipatório de “constituir” –  valha sua própria denominação –  e não só “regular” o que o povo pode ou não fazer,  como Boaventura de Sousa Santos insiste em suas prestigiadas lições.

Por isso, não faltam ações constitucionais para se impedir que a orientação normativa deste parecer seja impedida de criar os seus efeitos. Entre elas a ADI ou ADIN (ação direta de inconstitucionalidade), aparece como, talvez, a principal possibilidade aberta, especialmente para o Ministério Público, tomar a iniciativa de levar ao Poder Judiciário conhecer e julgar um pedido urgente de reconhecimento da inconstitucionalidade desta normativa.

O artigo 4º do Código de Processo Civil, que o parecer nem recorda, por entender que desforço imediato por ele aconselhado dispensa o Poder Judiciário de cumprir as suas funções, determina:

“As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.

É essa atividade satisfativa que a Administração pública não exerce e que motiva e legitima as ocupações multitudinárias de imóveis públicos, que as ações constitucionais podem suprir. Doutrina e jurisprudência, com muito maior sensibilidade legal e social do que a do parecer em causa, vêm tentando vencer a burocracia dos formulismos processuais. Isso está sendo feito, com a ampliação de poder e da agilidade das chamadas tutelas de urgência, com percuciente exploração dos efeitos jurídicos próprios dos direitos humanos fundamentais sociais, previstos como clausulas pétreas na Constituição Federal.

Cumpra, então, a Administração pública com as suas obrigações que os imóveis, não dela e sim do domínio público, não serão mais ocupados, mas não se valha para isso da violência do desforço imediato sem autorização e mandado judicial. A pretexto de estar exercendo a sua autoridade, não disfarce o seu poder de impedir o povo de exercer e gozar dos seus direitos humanos fundamentais, especialmente os sociais, confundindo Estado de Direito e democracia com ditadura.

 

*Jacques Távora Alfonsin é associado honorário do IBDU,  procurador aposentado do estado do Rio Grande do Sul, mestre em Direito e membro da ONG Acesso, Cidadania e Direitos Humanos.

Não há mobilidade urbana sem participação social

As manifestações sociais gritam pela escuta, pelo debate, pela participação, e simbolizam o anseio da população para ver as normas jurídicas saírem do papel

*Por Rafael Negreiro Dantas de Lima

O envolvimento da população nos processos decisórios de definição das políticas de mobilidade urbana, incluindo-se os reajustes de tarifa ou a opção por ampliação da malha viária, é elemento-chave para a mudança da cultura em relação a trânsito, transporte e mobilidade, pois inicia o empoderamento das pessoas em relação a debates que nunca foram de apropriação geral. O fortalecimento de conselhos, a realização de oficinas, consultas e audiências públicas, a realização de medidas de educação em mobilidade, a disponibilização ampla e irrestrita de dados de forma simplificada, são todas medidas garantidoras da participação popular que devem ser vistas como direitos da população e vinculativas aos gestores públicos.

A legislação brasileira passou por alterações importantes nos últimos anos em relação ao transporte público. A exigência trazida no Estatuto da Cidade, a partir do ano de 2001, de que as cidades com mais de 500 mil habitantes deveriam ter um plano de transporte urbano integrado, compatível com o Plano Diretor, estabeleceu as bases para que se pensasse o transporte como um atributo das cidades, onde o grande objetivo não é o deslocamento de pessoas de um lugar a outro, mas possibilitar o acesso aos bens e serviços para todos os cidadãos de forma eficiente.

A partir do suporte do extinto Ministério das Cidades para a elaboração de planos de mobilidade, tivemos como resultado a produção de inúmeros planos municipais de mobilidade e, no ano de 2012, a promulgação da Lei nº 12.587/2012, que, ao instituir a Política Nacional de Mobilidade Urbana, conferiu segurança jurídica para a implementação de políticas que priorizassem os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado. Além disso, a Política, junto com o Estatuto da Cidade, trouxe previsões expressas de instâncias de participação popular, como audiências e consultas públicas e conselhos, além de fixar o princípio de que a cidade deve ser gerida democraticamente. Mas, isso não foi suficiente para dar força e voz aos anseios populares.

O debate sobre mobilidade e transporte público, de fato, ganhou espaço na sociedade brasileira nos últimos anos, sendo a força geradora de diversos protestos e reivindicações populares. No entanto, esses permanentes conflitos urbanos que continuam recorrentes nas cidades refletem a divergência entre o direito escrito e a realidade de uma cultura administrativa e jurídica muito aquém do previsto nas nossas reconhecidamente avançadas e modernas leis. As manifestações sociais gritam pela escuta, pelo debate, pela participação, e simbolizam o anseio da população para ver as normas jurídicas saírem do papel.

Sem participação social, o Direito é insuficiente na democracia

A construção nacional de textos normativos, portanto, avançou em uma lógica de inversão de prioridades, enraizando no mundo jurídico a utilização das instâncias de participação social pela administração pública. Entretanto, o Direito não é o grande indutor de transformações sociais. A participação social conversa diretamente com a democracia, um tema sobre o qual precisamos sempre falar e a respeito do qual devemos fazer constante reflexão.

Se pensarmos que o contrato administrativo é tradicionalmente visto como formado por duas partes – poder público concedente e concessionária – devemos também ter em mente que ele se destina ao usuário final, que é a sociedade. No caso do transporte público coletivo, os passageiros. Por esse motivo, e porque o usuário é quem paga a maior parte da tarifa, a sociedade deve ser parte do contrato de forma a torná-lo triangular, o que acontece somente com a população debatendo por meio das instâncias oficiais de participação.

Ainda que se possa dizer que o poder público representa a sociedade no contrato de concessão, o poder executivo é eleito por voto majoritário que acontece a cada quatro anos e, como se sabe, a democracia não se esgota no voto, cabendo a todos nós acompanhar, fiscalizar e participar de todas as decisões tomadas pelo eleito ou eleita ao longo do seu mandato. Algumas das formas de exercer a democracia, no caso da mobilidade urbana, é ser parte dos conselhos, ir às audiências públicas para ouvir e ser ouvido e contribuir em consultas públicas, ou seja, é estar presente nas instâncias oficiais previstas em lei criadas para ouvir e debater com a sociedade.

Se a lei já prevê essas instâncias, então falta o que na prática? A sociedade já entendeu o seu papel e quer participar. Quando as instâncias oficiais lhe são fechadas, a população vai para as ruas para ser ouvida. O outro lado que precisa mudar a sua mentalidade e enxergar que o debate com a sociedade, que é a titular do poder, tem que ser constante, e não acontecer somente a cada quatro anos.

*Rafael Negreiros Dantas de Lima é Defensor Público do Estado de São Paulo, Coordenador-Auxiliar do Núcleo de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública, Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo e membro do BrCidades

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Cais Estelita

Sob críticas sociais e Lava-Jato, o Cais José Estelita, em Recife, é um problema

Por Fernanda Costa, Leonardo Cisneiros e Tereza Mansi*

No dia 25 de março de 2019, Recife despertou com a notícia da retomada da demolição dos galpões do Cais José Estelita. O destino do complexo, localizado em uma faixa de terra de 10 hectares na região central da capital pernambucana, vem sendo discutido há quase duas décadas. A disputa acirrou em 2008, logo depois que o Consórcio Novo Recife arrematou em leilão a área que pertencia à Rede Ferroviária Federal e apresentou um projeto de urbanização. A proposta vem sendo criticada por vários setores da sociedade civil e a transação foi questionada judicialmente. O negócio está sob investigação da Polícia Federal, em um desdobramento da operação Lava Jato, em Pernambuco.

Parte do Cais José Estelita, em Recife/PE. Discussões sobre o complexo vem ocorrendo há duas décadas

Mesmo com grande resistência da sociedade, os empreendedores já colocaram algumas unidades à venda. Ao todo, o projeto prevê a construção de treze torres cuja altura varia entre 12 e 38 andares que abrigarão 14 tipologias distintas de unidades, com áreas de 34 a 282m2. Os imóveis estão sendo negociados a um custo de cerca de 10 mil reais por metro quadrado. Em uma cidade onde cerca de 70% dos moradores possui renda mensal inferior a dois salários mínimos e mais da metade da população vive em comunidades de baixa renda, com infraestrutura precária e carentes de áreas de lazer e equipamentos públicos, cabe questionar quem é público alvo do empreendimento e qual o projeto de cidade embutido na proposta. Neste cenário, é importante avaliar se a destinação de imóveis públicos para empreendimentos privados desta natureza é a melhor solução para este terreno.

Ao analisar a proposta do consórcio Novo Recife, formado pelas construtoras Moura Dubeux, Queiroz Galvão, GL Empreendimentos e Ara Empreendimentos, fica evidente que se trata de uma ocupação intensiva, segregada e exclusiva de uma das últimas frentes d´água da cidade. O projeto é inadequado para aquele local que tem grande valor histórico e cultural e está no perímetro de tombamento do Bairro de São José, em uma área contígua a sítios históricos onde diversos bens patrimoniais poderão ter sua vista prejudicada pelos enormes edifícios previstos no Projeto Novo Recife. Além disso, o terreno é marco da instalação da segunda linha férrea mais antiga do Brasil, a Estrada de Ferro Recife ao São Francisco (Recife and São Francisco Railway Company), inaugurada em 1858.

Entre os problemas verificados, a tramitação do projeto do Novo Recife está eivada de irregularidades desde sua origem. Para atender aos parâmetros da lei anterior ao Plano Diretor, promulgado em 2008, foi necessário fazer uma previsão bastante ampla do direito de protocolo – garante ao empreendedor usar os parâmetros urbanísticos vigentes na data do protocolo do empreendimento, mesmo que estes tenham sido modificados por leis posteriores e vigentes na data do início da obra – e  contar com a tolerância da administração municipal quanto a erros na solicitação original. Em 2015, foi feito um plano urbanístico específico para o Cais José Estelita que originou a Lei 18.138/2015 com objetivo de garantir uma aparência de legalidade ao projeto. A medida fere o princípio da impessoalidade já que implica na formulação de uma lei, que estabelece parâmetros urbanísticos mais permissivos e um coeficiente de utilização quase três vezes maior que o fixado pelo Plano Diretor, para garantir benefícios a um grupo econômico específico.

Os processos de discussão e aprovação da citada lei e dos projetos de arquitetura e parcelamento do solo foram bastante polêmicos já que as audiências públicas e os mecanismos de participação foram burlados ou forjados. Soma-se a isso o fato de que procedimentos administrativos foram criados ou desconsiderados, em um exercício de discricionariedade absoluta dos gestores municipais. A parcialidade culminou com o ato do Secretário Municipal de Mobilidade e Controle Urbano que tomou a iniciativa de liberar pessoalmente a demolição dos armazéns sem observar a aplicação dos procedimentos previstos para o caso. Atualmente, mais de 12 ações judiciais questionam o projeto, entre elas, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), proposta pelo Ministério Público de Pernambuco contra a lei nº18.138 do plano específico do cais José Estelita e seu condão de alterar o Plano Diretor.

No conjunto de problemas detectados, cabe ressaltar ainda que o projeto Novo Recife ignorou o processo realizado em 2006 pelas prefeituras do Recife e Olinda, governo de Pernambuco e Ministério das Cidades no âmbito do Projeto Recife-Olinda  que, apesar das críticas, tinha como objetivo dinamizar a faixa litorânea nos dois municípios, a partir da integração e do diálogo com um conjunto de ocupações de baixa renda já existentes. A proposta do consórcio desconsidera totalmente essa diretriz e representa uma ameaça para as comunidades que estão em áreas gravadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no entorno imediato do projeto. Estas comunidades serão impactadas pelas medidas impostas pela Prefeitura do Recife na revisão do Plano Diretor Municipal para flexibilizar a ocupação nessas Zonas.

O caso do projeto Novo Recife é um exemplo contundente de como as cidades brasileiras estão sendo pensadas pelo mercado e para o mercado. Mas existe resistência. Assim que souberam da retomada da obra, centenas de pessoas foram ao local para protestar contra a demolição e organizaram um acampamento no lado externo da propriedade que já está protegida por seguranças. Novamente, o Movimento Ocupe Estelita toma a frente para afirmar que “OUTRO CAIS É POSSÍVEL”. A sociedade civil e os defensores do Direito à Cidade estão unidos para reivindicar que a administração municipal assuma sua responsabilidade na construção de uma cidade mais justa. É preciso que “dos escombros” surjam moradias populares, equipamentos públicos e um projeto inclusivo que beneficie a Cidade como um todo e não apenas uma pequena parcela da população. Precisamos de um projeto para o Cais que amplie a integração da cidade em vez de contribuir para segregá-la ainda mais.

 

*Fernanda Costa é advogada e vice-diretora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU.

Leonardo Cisneiros é professor UFRPE e integrante do Grupo Direitos Urbanos.

Tereza Mansi é advogada popular do Centro Popular de Direitos Humanos.

Texto originalmente publicado no portal Justificando na coluna Questões Urbanas, parceria entre IBDU e BrCidades. 

Debate Público

Projeto de lei de regularização fundiária em Salvador

No dia 21 de maio, será realizado um Debate Público sobre o Projeto de Lei
Complementar Nº 02/2019 que dispõe sobre a Regularização Fundiária do município de Salvador, às 8:30h, no auditório da sede da OAB/BA.

O Projeto, proposto pela prefeitura de Salvador, tramita em regime de
urgência na Câmara de Vereadores e está baseado na Lei Federal 13.465, de 11 de julho de 2017, que trouxe pontos polêmicos sobre a questão fundiária brasileira.

No nível local, a discussão é fundamental. O Projeto prevê a possibilidade de
regularização fundiária para população de baixa renda, condomínios fechados,
loteamentos irregulares e alienação de terras públicas.

O Projeto de Lei de Regularização trará grandes impactos à população. Desse
modo, compreendendo a regularização fundiária enquanto uma pauta necessária, o evento tem como objetivo ampliar o debate entre os diversos setores da cidade, aprofundando discussões essenciais sobre como, por que e para quem regularizar.

Cartaz oficial do evento

A atividade é promovida pelas seguintes entidades:

  • Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU),
  • Comissão de Direitos Humanos da OAB/Ba,
  • Serviço de Assistência Jurídica (SAJU-UFBA),
  • Centro de Estudos e Ação Social (CEAS),
  • Articulação do Centro Antigo,
  • União Nacional de Moradia Popular (UNMP),
  • Confederação Nacional das Associações de Moradores (CONAM),
  • Rede de Mulheres Feministas Antiproibicionistas (RENFA),
  • Grupos de Pesquisa DCidade
  • Grupo de Pesquisa Planejamento Municipal (os dois últimos da UCSAL)

Grupo de Trabalho 03

O GT 03 do X Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico, a ser realizado em Palmas, Tocantins,  tem como tema os “Limites e desafios na implementação da política urbana e ambiental”

O intuito deste grupo é que sejam debatidos trabalhos acadêmicos que abordem o direito à cidade e suas dimensões limítrofes e desafiadoras na implementação da política urbana e ambiental.

Na atual conjuntura brasileira, os assuntos trazidos por este GT têm grande relevância, uma vez que a política urbana e ambiental está em xeque na agenda do atual governo, a exemplo da extinção do Ministério das Cidades e o bloqueio de 95% do orçamento das ações destinadas a combater mudanças climáticas.

O balanço de artigos no marco dos 30 anos da Constituição Federal, os Planos Diretores e a Gestão Democrática das cidades em suas aplicações e revisões e outras necessárias análises são bem vindas e estimuladas.

Alguns tópicos a serem abordados no grupo, de acordo com o  edital:
  • Balanço dos 30 anos dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal;
  • Os impactos da extinção do Ministério das Cidades sobre políticas urbanas;
  • Mecanismos de indução do cumprimento das funções sociais da propriedade e da cidade;
  • O planejamento urbano como instrumento de democratização da terra urbanizada;
  • Aplicabilidade dos instrumentos da política urbana e ambiental em pequenas e médias cidades;
  • Avaliação sobre a aplicação e revisão dos Planos Diretores;
  • Experiências de gestão democrática da cidade;
  • O impacto dos retrocessos políticos na revisão dos Planos Diretores e na Gestão Democrática da Cidade;
  • Política atual de zoneamento urbano;
  • Política urbano-ambiental nas cidades;
  • Áreas protegidas nas cidades;
  • Política urbana e mudanças climáticas;
  • Responsabilidade territorial e compliance urbano-ambiental;
  • Licenciamento ambiental

 

 

 

 

 

A criminalização das ocupações públicas ganha um inconstitucional verniz jurídico

O parecer da AGU que dispensa ordem judicial para desocupar imóveis ocupados por movimentos sociais é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo de SP e questionada no STF

Por Alexandre Mandl*

Diante do desrespeito à função social da propriedade rural, disposta em nossa Carta Magna, as ocupações de terra denunciam tal ilegalidade e cobram soluções previstas na lei, como a desapropriação das terras improdutivas, com o necessário envolvimento do INCRA. Nos casos das ocupações urbanas de moradia, elas ocorrem diante do descumprimento da função social da propriedade urbana por milhares de imóveis vazios, não utilizados ou subutilizados, tratados no ordenamento jurídico nacional, desde a Constituição Federal, ao Estatuto da Cidade, passando por inúmeras legislações federais, estaduais e municipais.

As medidas para intervenção do Estado estão apontadas na legislação vigente, sendo dever do Poder Público atuar para eliminar o déficit habitacional e realizar a reforma agrária, como elementos basilares da dignidade humana, do bem-estar e do desenvolvimento social, bem como da garantia da função social da propriedade, inclusive quando for uma propriedade pública.

As ocupações de prédios públicos despontam, portanto, como parte do exercício do direito à liberdade democrática de manifestação: a ocupação do prédio público não questiona a propriedade do Poder Público, nem há intenção de expropriação do referido prédio. A experiência histórica dos movimentos sociais, no Brasil e no mundo, demonstra que a ocupação de prédios públicos é uma ação relativamente comum, como forma de denúncia do próprio Estado que, por sua ação ou omissão, está descumprindo a legislação, desrespeitando direitos e mandamentos constitucionais, direitos humanos internacionalmente resguardados.

A ocupação é um meio para um objetivo mais amplo, um ato público de denúncia e pressão do Poder Público. Pode durar horas, dias, semanas ou mesmo chegar a alguns meses, mas possui, como característica central, a transitoriedade e o caráter instrumental da ação. Serve, também, para jogar luz naquilo que não aparece como problema para uma parte da sociedade e tampouco para a mídia tradicional. Ocupação é instrumento de luta de quem não conta com horas diárias de propaganda no rádio e TV.

Evidentemente que a ocupação do prédio público modifica, minimamente, sua rotina, pois, caso contrário, não se justificaria. Os movimentos populares organizados raramente são convidados para participar e debater em reuniões que decidem o destino de milhões de trabalhadores. Ainda mais agora que o atual governo federal resolveu eliminar, por decreto, a participação social em conselhos, colegiados e comissões. Então, a ocupação chama a atenção e, sim, prejudica o ritmo de trabalho convencional.

É a mesma polêmica com relação ao exercício do direito de greve. Se é greve, obviamente, vai impactar na dinâmica rotineira da cidade, da empresa, do poder público. Nesse sentido, considerando a Administração Pública, é necessário compatibilizar o direito da coletividade, em abstrato, com o direito dos manifestantes, garantindo o exercício do direito de manifestação e a liberdade de sua atuação.

Assim tem sido o entendimento em alguns casos existentes em nossa jurisprudência. A Juíza Karla Aveline de Oliveira indeferiu pedido de liminar de reintegração de posse de um prédio público, usando tal arguição, e se referindo ao emblemático precedente do Tribunal de Justiça de São Paulo, quando das ocupações das escolas pelos estudantes.

Portanto, há louváveis vozes do Poder Judiciário que apontam a necessidade de garantir a compatibilidade de direitos, agindo com prudência, razoabilidade e proporcionalidade, nos melhores termos do princípio de pacificação social, expondo que a ocupação é um ato político, legítimo do exercício do direito de manifestação, elemento fundamental da liberdade de expressão, cláusulas pétreas de nossa ordem constitucional.

 

 Arte: Daniel Caseiro

O parecer da AGU e a instrumentalização da barbárie

Na última semana, houve ampla divulgação nos grandes meios de comunicação do parecer da Advocacia-Geral da União (AGU), publicado em fevereiro deste ano, que afirma não haver necessidade de ordem judicial para que o poder público possa realizar a desocupação de prédios públicos ocupados. 

O parecer, assinado pelo Advogado Geral da União, André Mendonça, defende a tese de que “cabe aos próprios administradores de prédios do poder público, com o auxílio de forças policiais, prevenir e repelir atos de invasão, ocupação, cessão, locação ou utilização diversa da destinação legal”. Explica que “assim como aos particulares é admitida a autodefesa, o gestor público também pode utilizar a prerrogativa para defender o patrimônio coletivo”, fundamentando-se em princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, tendo como base a necessidade de garantir a continuidade dos serviços públicos. O parecer da AGU salienta que a Administração Pública “possui não apenas o direito, mas o dever de proteger o patrimônio público contra posses ou ocupações”. Com isso, conclui que pode haver responsabilidade do gestor público por ação ou omissão diante de uma ocupação, utilizando-se, para tanto, do decreto-lei nº 9.760 de 1946.

Tal posição não é uma novidade em si, vez que, diante das ocupações das escolas no Estado de São Paulo em 2016, o então governador Geraldo Alckmin também utilizou deste mesmo argumento. A orientação havia sido proferida pela Procuradoria-Geral do Estado, em consulta feita por Alexandre de Moraes, Secretário de Segurança Pública do Estado de São Paulo à época. Interessante é salientar que a referida normativa utilizada foi questionada no STF, ainda está pendente de análise e possui como relator – vejam vocês – o próprio Alexandre de Moraes.

Necessário, ainda, reforçar que tal parecer havia sido solicitado, no final de 2017, pelo então Presidente Michel Temer, num contexto em que avançavam medidas de restrição às liberdades democráticas. Durante o ano de 2018, o parecer não teve andamento, mas, com a vitória eleitoral de Jair Bolsonaro, o governo reforçou a política de recrudescimento das medidas direcionadas aos movimentos sociais e a AGU resolveu publicar o parecer em fevereiro de 2019.

É importante frisar que a publicidade ampliada ocorreu somente agora, na semana em que Jair Bolsonaro defendeu publicamente, em discurso aos ruralistas, o direito de autodefesa da propriedade diante de ocupações de terra e moradia. Coincidentemente ou não, o parecer é divulgado depois das medidas firmadas por Sérgio Moro para garantir a ordem pública na esplanada dos Ministérios, em um período de conflitos latentes nas questões indígenas, nos ataques às universidades públicas e na busca pelo avanço do projeto de lei que amplia o conceito de terrorismo para atingir movimentos sociais. Isso sem falar do avanço da proposta de emenda constitucional da (contra)reforma da previdência.

Não por acaso, a grande ressonância deste parecer da AGU é obtida pelo governo Bolsonaro justamente após violenta reintegração de posse em área ocupada pelo MST em Mogi Guaçu, no interior de São Paulo. Também em São Paulo, o Governador João Dória, em feira do agronegócio, profere discurso na mesma linha, afirmando categoricamente que não haverá qualquer diálogo com movimentos sociais que realizam ocupações de terra ou moradia.

Portanto, não podemos ter dúvidas de que o parecer da AGU é encomendado e estampado nas manchetes justamente para reforçar a restrição às liberdades democráticas, num contexto de criminalização dos movimentos sociais que realizam ocupações para chamar atenção do Poder Público para alguma ilegalidade que está sendo cometida. Evidencia a intenção de intimidação dos movimentos sociais, bem como dos próprios representantes do poder público, impondo uma maneira de agir que utiliza as forças de repressão imediatamente, sem necessitar de ordem judicial para realização de desocupações. E mais, tal medida ainda legitimaria qualquer questionamento a ser realizado, quanto a eventual abuso da autoridade e ação arbitrária do Estado, pois os agentes públicos estariam agindo conforme “parecer da AGU”.

 

Dois pesos e duas medidas

Não é à toa, assim, que o governo Jair Bolsonaro encomenda o parecer da AGU, para que sob seu comando exista de forma explícita instrumento de suposta legalidade para garantir legitimidade jurídica ao seu discurso de criminalização dos movimentos sociais e cerceamento das liberdades democráticas. De forma autoritária, mais uma vez, Bolsonaro usa de um expediente jurídico para impor sua posição arbitrária, unilateralmente, sem garantir o crivo do contraditório, o princípio da ampla defesa e o acesso à Justiça, com um foco bem claro de quem quer atingir.

Importante consignar que o parecer da AGU é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo do estado de São Paulo e questionada junto ao STF. Não se pode cercear o direito de manifestação, mesmo quando da ocupação de prédio público, respeitando a autonomia do movimento social quanto ao uso dessa tática historicamente utilizada. É necessário uma ponderação de direitos e o Poder Judiciário pode mediar conflitos e ouvir as partes, antes de qualquer decisão unilateral e precipitada, evitando ações fundadas unicamente no uso repressivo das forças policiais.

Por fim, vale ressaltar a discrepância do tratamento dado para alguns casos específicos de ocupações de imóveis públicos, em que a legislação aprovada sob o governo Bolsonaro foi construída sob outra perspectiva e com outras finalidades.

Por exemplo, a Lei nº 13.813, de 09 de abril de 2019, promoveu alterações na Lei 9.636/98 para possibilitar a regularização das ocupações de imóveis da União ocorridas até 10 de junho de 2014, sem qualquer menção ao interesse social ou público, ou seja, podendo contemplar inclusive condomínios de alto padrão que ocuparam áreas de interesse ambiental e de preservação.

Outras modificações ocorreram para possibilitar a cessão de imóveis da União, sem procedimento licitatório, a entidades desportivas de quaisquer modalidades que ocupam imóveis públicos da União, inclusive garantindo desconto de 50% sobre os débitos relativos a preços públicos pelo uso privativo do imóvel. Essa lei possibilitou, também, a doação de imóveis da União para instituições filantrópicas e religiosas.

Apesar do Parecer da AGU, aparentemente, tratar da desocupação de imóveis de uso especial, de prédios públicos ocupados por manifestantes, é verdade que trata da possibilidade genérica de desocupação, sem procedimento judicial, de todo tipo de imóvel público. Desta forma, parece sinalizar para um recrudescimento com relação a determinados tipos de ocupação que são tratados como invasão, ao passo que para outras ocupações, as modificações na legislação patrimonial da União apontam caminhos para resolução em benefício dos ocupantes. Para alguns, o benefício da regularização, via cessão ou doação. Para os movimentos sociais, o governo recorre às forças policiais, sem mediação judicial.

A emissão deste parecer da AGU deve ser vista sob a perspectiva da disputa, especialmente ao comparar as demais medidas adotadas por Bolsonaro, como os exemplos citados acima, de regularizar imóveis ocupados, bem como tratamentos especiais às entidades filantrópicas, esportivas e religiosas. Mais uma vez verifica-se a lógica de “dois pesos e duas medidas”, com uso seletivo da legislação e pareceres.

O Poder Judiciário não nos tem permitido ilusões. Não é “Justiça”, mas espaço de poder, de afirmação das vontades dos que tem dinheiro e controlam o Estado para atendimento de seus interesses e seus negócios. O Judiciário deverá ser provocado para que exerça a tarefa de resguardar os direitos historicamente construídos, com muitas vidas ceifadas e muitos trabalhadores massacrados, para que haja uma convivência minimamente civilizada, como ainda consta em nosso texto constitucional. Ao mesmo tempo, vale ressaltar que fatos sociais acontecem, com ou sem lei, com ou sem decisão judicial.

É preciso expor as contradições do Direito; revelar suas ideologias e falsas naturalizações, seus movimentos dialéticos, seu permanente processo de construção e desconstrução, a apropriação permanente do Direito pelos que detém o poder e o dinheiro; refletindo a dinâmica da luta de classes na constante disputa pela aplicação do que seria a Justiça. Essa disputa que tem sido, historicamente, desfavorável aos mais pobres e aos trabalhadores, que às vezes conseguem, ao custo de suas vidas e de seus filhos, impedir a instalação completa da barbárie.

*Alexandre Mandl é especialista em Direito Constitucional pela PUC-Campinas e mestre em Desenvolvimento Econômico pela Unicamp. Atua como advogado junto aos movimentos sociais, é membro da RENAP (Rede Nacional de Advogado(a)s Populares) e  do BrCidades (link https://www.brcidades.org/).

Texto publicado originalmente no Justificando, na coluna Questões Urbanas (uma parceria entre IBDU e BrCidades).

Grupo de Trabalho 02

O GT 02 do X Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico tem como tema o “Direito à cidade e o combate ao racismo, ao machismo, LGBTfobia e outras formas de opressão”.

O intuito deste grupo é que sejam debatidos trabalhos acadêmicos que abordem o direito à cidade e suas dimensões de raça, gênero e sexualidade.

Na atual conjuntura brasileira, os assuntos trazidos por este GT têm grande relevância, já que a crise política, econômica e social afetam diretamente à efetivação do pleno direito à cidade, bem como a implementação da Nova Agenda Urbana e os movimentos sociais que atuam na reivindicação de direitos coletivos urbanos, tópicos que também podem ser abordados nos trabalhos apresentados neste e outros GT’s.

Alguns tópicos que podem ser abordados no grupo, de acordo com o edital
  • Igualdade de gênero e acesso a direitos nas cidades;
  • Participação das mulheres, das pessoas negras e das pessoas LGBTQI na política urbana;
  • Os impactos da violência de gênero, LGBTfóbica e racista na efetivação do direito à cidade;
  • Políticas públicas urbanas e minorias étnico-raciais;
  • Tolerância religiosa e espaços urbanos;
  • Políticas urbanas e a inclusão de migrantes e refugiados nas cidades.