Ocupação LGBTQI em Copacabana é considerado exemplo de resistência

No dia 26 de julho, foi noticiada pela Folha de S. Paulo uma iniciativa de um grupo de pessoas LGBTQI, ligadas à Casa Nem, de ocupar um imóvel vazio em Copacabana, no Rio de Janeiro. Abrigando LGBTQIs em situação de vulnerabilidade, em especial pessoas trans, o grupo vem tendo dificuldades em manter suas iniciativas e, depois de serem despejados em outras localidades, não viram alternativa a não ser conferir uma adequada destinação a imóvel que se encontrava abandonado há mais de 05 anos em Copacabana.

*Por Rodrigo Faria G. Iacovini

Essa situação no Rio de Janeiro não é aleatória e está longe de ser um caso singular. Ao redor do Brasil, vários movimentos sociais congregam pessoas em busca da efetivação do seu direito à moradia, promovendo ocupações em imóveis que se encontram abandonados. Essa ação tem amparo constitucional tanto na efetivação do direito à moradia adequada quanto também na função social da propriedade, adquirindo uma nuance especial no caso da população LGBTQI.

Há uma proteção jurídica à especificidade do direito à moradia adequada de LGBTQIs?

Reconhecida em 1948, pelo artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, a moradia adequada tornou-se um direito universal, aceito e aplicável em todas as partes do mundo. Outros pactos e documentos internacionais incluíram o reconhecimento do direito à moradia após esse marco, entre eles o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem. Além de ser signatário destes documentos, o Brasil encontra-se obrigado a cumprir com este preceito também por conta da Constituição Federal, que inclui o direito à moradia no rol de direitos sociais previstos no art. 6º. Mas o que significava uma moradia adequada?

Para dar maior concretude ao significado e ao alcance deste direito, a orientação estabelecida pelo Comentário Geral nº 4 do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU (1991) define sete elementos (desenvolvidos mais à frente) considerados essenciais para a sua real efetivação: segurança da posse; custo acessível; habitabilidade; disponibilidade de serviços, infraestrutura e equipamentos públicos; localização adequada; adequação cultural; e acessibilidade.

Dentre esses elementos, a Acessibilidade determina que a moradia adequada deve ser acessível a grupos vulneráveis da sociedade, como idosos, mulheres, crianças, pessoas com deficiência e, também, LGBTQIs, gozando estes grupos de prioridade no atendimento habitacional. Por outro lado, esse mesmo elemento garante que, em função de situações de vulnerabilidade socioeconômica específicas a eles, é importante que sejam oferecidas condições diferenciadas de financiamento, aspectos tipológicos e construtivos adaptados, etc. Por fim, a Acessibilidade visa ainda garantir que não exista qualquer discriminação no acesso à moradia (na locação, na aquisição, no financiamento, na titulação) em função de sexo, raça, crença, orientação sexual e/ou condição econômica.

Trata-se, portanto, de uma dimensão/elemento que busca promover o (re)equilíbrio entre os diferentes grupos sociais, promovendo por um lado a não discriminação e por outro a priorização daqueles grupos em situação de desvantagem ou de vulnerabilidade social. O importante, portanto, é que a política habitacional identifique e reconheça as diferentes situações de desigualdade social existentes na sociedade e, a partir disso, inclua nas suas diretrizes formas de compensar e reequilibrar essas assimetrias, auxiliando na promoção da equidade e justiça social.

No caso das pessoas LGBTQIs, isso significa o reconhecimento, por exemplo, da situação de violência e repressão cotidianamente vivida e como isso implica na sua priorização e em especificidades necessárias no atendimento habitacional. São necessários, por exemplo, abrigos especiais para acolher provisoriamente vítimas de violência LGBTfóbica, muitas vezes expulsas de suas casas por sua orientação sexual ou identidade de gênero. E então chegamos justamente no caso da reportagem publicada pela Folha de S. Paulo.

A ocupação LGBTQI e o cumprimento de dois preceitos constitucionais

Iniciativas como a da Casa Nem, no Rio de Janeiro, e da Casa 1 e da Casa Florescer, em São Paulo, têm realizado o papel que o estado brasileiro sistematicamente se omite: acolher a população LGBTQI em situação de extrema vulnerabilidade ao oferecer moradia adequada (dentre outros tantos fatores de empoderamento que proporcionam). Se Secretários de Habitação como o de São Paulo defendem que a política habitacional municipal não deve se preocupar com a situação dessa população, conforme abordei em outro texto, coletivos como estes mencionados têm buscado atenuar os efeitos perversos dessa omissão, enfrentando, contudo, uma gama enorme de dificuldades. Desde a escassez constante de recursos para sua manutenção até o enfrentamento a questionamentos por parte da vizinhança (como a matéria da Folha S. Paulo relata), as adversidades que enfrentam são resultado direto da visão estreita de gestores públicos brasileiros que enxergam na política habitacional unicamente a componente de provisão habitacional a partir da produção de novas unidades habitacionais.

É urgente o estabelecimento de políticas habitacionais que levem em consideração que as pessoas trans vivenciam situações de violência e privação mais intensas, expressas em uma expectativa de vida de apenas 35 anos, contra mais de 70 anos da média nacional. Ao se omitirem em minimamente equacionar sua situação de moradia – seja através de atendimentos provisórios (como auxílio aluguel ou abrigos de qualidade e especializados no tema) seja através do apoio a iniciativas como a da Casa Nem – as autoridades públicas se tornam responsáveis por 35 anos de vida roubados dessas pessoas, pela violência física e psicológica que sofrem nos espaços públicos em que se vêm obrigadas a permanecer. Na situação abordada pela reportagem, além de lutarem por suas vidas através de ação direta de reivindicação de seu direito à moradia, a ocupação promovida pelo coletivo ainda está efetivando outro preceito constitucional: a função social da propriedade.

Se a Constituição Federal assegura o direito à propriedade privada, o texto é claro em afirmar que esta garantia está condicionada ao cumprimento de sua função social. A propriedade privada, portanto, somente está protegida quando atende aos interesses da coletividade, garantindo uma ocupação ambientalmente equilibrada, urbanisticamente racional e socialmente justa.

Qualquer forma de especulação imobiliária, em que imóveis permanecem vazios à espera da valorização com o decorrer do tempo, está automaticamente contrariando o mandamento constitucional, principalmente quando ocorre em regiões infraestruturadas das cidades, como Copacabana. O raciocínio é simples: a destinação de todos os imóveis devem agir no sentido de proporcionar melhores cidades para todos os habitantes, exigindo assim que o território seja racionalmente ocupado, ou seja, que imóveis situados nas áreas dotadas de melhor infraestrutura, como Copacabana, não podem ser deixados abandonados.

Embora esteja sob ataque no Congresso, vide a proposta de emenda constitucional em trâmite no Senado, a função social da propriedade é um dos princípios basilares para a efetivação do direito à cidade para todos os habitantes, sendo previsto não apenas em nossa Constituição, mas até mesmo em documentos internacionais, como a Nova Agenda Urbana, adotada pela ONU. Nesse sentido, é importante fazer um reparo à reportagem veiculada pela Folha de S. Paulo: a ação do grupo LGBTQI se trata da ocupação de um imóvel que se encontrava abandonado, o que difere fortemente de uma invasão, ato este carregado de um significado de irregularidade. A ocupação que promoveram estava, na verdade, dando efetividade a dois importantes preceitos constitucionais, gozando, dessa forma, de completa legitimidade. Como defendem movimentos, organizações e especialistas no tema, “quem ocupa não tem culpa”.

No contexto político adverso que vivemos, a ocupação do prédio em Copacabana aponta para um importante e tão aguardado encontro: a conjugação de atores e lutas urbanas históricas com coletivos e movimentos LGBTQIs efervescentes. Quando compreendermos que nossas diferentes lutas encontram-se articuladas através da disputa pelo território e pela cidade – em suas dimensões materiais, políticas e simbólicas – poderemos virar o jogo. O tempo disso era ontem.

*Rodrigo Faria G. Iacovini é advogado e doutor em planejamento urbano e regional, coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, assessor do Instituto Pólis e membro do coletivo LabLaje.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Por que a luta pelo Direito à Cidade só é genuína se for antirracista?

Dia 25 de Julho é o dia nacional de Tereza de Benguela e da Mulher Negra, líder quilombola que resistiu por mais de 20 anos aos ataques da coroa, na região de Mato Grosso, onde hoje é a atual cidade de Cuiabá.

*Por Jéssica Tavares

Você já se perguntou onde e como vivem as mulheres negras nas cidades?Qual é a cor das pessoas que moram em favelas e cortiços? Quem são as pessoas que mais dependem dos serviços públicos de transporte, saúde, educação? Quem são as principais vítimas das violências urbanas, de gênero e de LGBTfobia? Seja por parte do Estado, ou de civis?

O Direito à Cidade está na moda. Seja para reivindicá-lo, seja para fazer coro de que este é um privilégio de homens héteros brancos. Mas o que eu, mulher negra, tenho a ver com isso?

Historicamente, o Direito à Cidade foi construído em uma perspectiva anticapitalista, se opondo ao fato de que o dinheiro é o fator determinante para ditar a nossa qualidade de vida nas cidades brasileiras. Ou seja, o Direito à Cidade atuou na contramão de transformar o seu direito em mercadoria. Mas nem faz tanto tempo que ganhou força a concepção da cidade como um bem comum e, consequentemente um direito de todos, que por si só ofereça bens e serviços de forma democrática e justa.

A mercantilização das cidades, que basicamente significa ou você compra, ou você não tem, é em si bastante perversa e acarreta em barreiras sociais quase intransponíveis. Como por exemplo, onde e como morar. As condições de moradia no Brasil são extremamente precárias para a maior parte da população, sobretudo para a negra, que foi empurrada para as margens das cidades em um projeto de urbanização racista e excludente. É importante compreender a centralidade da moradia em nossas vidas, porque via de regra ela atua como porta de entrada para  outros direitos. Quem não tem lugar, não é privado apenas do teto, mas também de uma localização, de um endereço, que nos possibilita a mínima condição da vida cidadã. O onde, também é tão importante quanto em quais condições moramos, em um contexto que a nossa localização nos deixa mais distantes ou mais próximos da realização de sonhos.

Além da moradia, as condições de mobilidade, o acesso aos equipamentos de educação, saúde pública, lazer e cultura, saneamento, e a ocupação dos espaços públicos também são determinantes para ditar o que você pode ou não fazer com o seu tempo. Parece até complexo demais conectar tudo isso, mas na realidade, acho que muitas mulheres negras possuem memórias do que não tiveram acesso pela violação do Direito à Cidade.

Quando eu era pequena, minha mãe me alertava para tomar muito cuidado ao brincar na rua porque nós não tínhamos dinheiro para pegar ônibus para ir ao médico, caso eu me machucasse. Pode parecer um problema de planejamento financeiro/familiar, mas na verdade a denúncia é que a mobilidade para alguns é barreira e não uma ponte, e que os equipamentos públicos, como postos de saúde e escolas, não estão concentrados onde as mulheres negras estão.

Também me lembro de que as velhinhas da favela tinham quase sempre os mesmos problemas respiratórios. Anos depois, descobri que as doenças das velhinhas tinham mais a ver com anos e anos morando em casas com muita umidade, pouca ventilação, combinadas com descidas e subidas cotidianas em terrenos íngremes, e  horas e horas para chegar no trabalho, do que apenas com o fato de serem velhinhas.

Para muitos de nós negros, isso nunca foi um grande mistério, porque aprendemos política urbana vivendo. No entanto, apesar de algumas coisas parecerem óbvias, elas são complexas, profundas e por muito tempo foram desconsideradas, como por exemplo, a compreensão interseccional das desigualdades. Basicamente isso significa compreender que as pessoas vivem as mazelas da violação do Direito à Cidade diferentemente de acordo com sua raça, gênero e classe.

Olhar para os territórios e enxergar sujeitos que vivenciam as desigualdades urbanas de formas desiguais é uma potência no fortalecimento de uma política urbana justa. Histórica e institucionalmente o Brasil tem dívidas com as mulheres negras e são muitos os passos para avançar nesse sentido. No que tange o desenvolvimento  urbano, é preciso compreender que o capital não é a única nem a maior força opressora sobre nossas vidas – somos, antes, atravessadas por violências de raça e de gênero. As políticas e práticas anti-patriarcais e antirracistas devem ser, portanto, valores estruturantes do Planejamento Urbano que tenha, de fato, como perspectiva a cidade como um bem comum. Não existe Direito à Cidade genuíno que não seja anti racista porque não existe bem comum que não seja de fato para TODAS.

Estamos dando os primeiros passos para assumir que as mulheres negras são o grupo mais vulnerável em termos de acesso e para encarar e transformar essa realidade. Para a conquista do Direito à Cidade, precisamos contar as histórias apagadas e transformar as consciências para gerar práticas descolonizadoras.

Nessa perspectiva precisamos atuar considerando as muitas reparações históricas urgentes, entre elas está o resgate da memória de um Brasil em que a historiografia não conta, que é de resistência e liderança de mulheres negras neste e por este país.

Dia 25 de Julho é o dia nacional de Tereza de Benguela e da Mulher Negra, líder quilombola que resistiu por mais de 20 anos aos ataques da coroa, na região de Mato Grosso, onde hoje é a atual cidade de Cuiabá. O quilombo de Quariterê, além de possuir seu próprio parlamento de processos decisórios, era autossustentável, praticando atividades de cultivo de algodão e tecido. Tereza e o Quilombo resistiram até meados de 1770, onde viveram livres mais de 100 quilombolas, entre negros e indígenas num território construído como um bem comum para todos.

Saudamos sua memória.

Que histórias as cidades não contam?

*Jéssica Tavares é formada em políticas públicas, pesquisadora do Instituto Pólis e associada do IBDU.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Atendimento habitacional é política habitacional? Secretário de Habitação de São Paulo considera que não

Em audiência pública promovida dia 25 de junho, o Secretário reiterou por diversas vezes que considera política habitacional apenas a produção de unidades

Por Rodrigo Faria G. Iacovini

reportagem da Folha de S. Paulo publicada na semana passada [1] confirma o que as pessoas que vivem ou transitam pelo Centro de São Paulo já comentam há um certo tempo: o considerável crescimento de pessoas em situação de rua nesta região da cidade. Ouvi esse mesmo comentário de dois turistas cearenses que estiveram aqui nesta semana, cuja única outra experiência no centro paulistano havia sido há dois anos. Estavam espantados com as mudanças na região nesse período. Se por um lado havia diversos novos empreendimentos (cafés, restaurantes, bares), por outro, puderam perceber também a aparente contradição entre esse fenômeno e o aumento visível da população em situação de rua, fato que parece fugir à compreensão do Secretário Municipal de Habitação da cidade.

Em audiência pública promovida dia 25 de junho, pela Defensoria Pública do Estado de São Paulo, o Secretário reiterou por diversas vezes que considera política habitacional, de fato, apenas a produção de unidades. Quando questionado, até salientou o fato de que unidades não se trata apenas da construção, mas também da disponibilização de novas unidades em projetos de retrofit, por exemplo. Até este ponto, poderia apenas parecer uma visão estreita e questionável sobre a política habitacional, não fosse o fato de que o Secretário ainda disse acreditar que o atendimento habitacional a pessoas em situação de extrema vulnerabilidade não deveria ser de responsabilidade da Secretaria de Habitação, mas sim da pasta de Assistência Social.

Conforme a reportagem da Folha aponta, o número de atendimentos a pessoas em situação de rua observou um crescimento de 66% entre 2016 e 2018. Enquanto tais atendimentos são, de fato, realizados de maneira emergencial pelos profissionais de assistência social da Prefeitura, o passo seguinte a ser adotado é o atendimento habitacional. Na proposta do Housing First, concepção que vem sendo internacionalmente adotada no enfrentamento a esta situação, a moradia é considerada justamente a porta de entrada dessas pessoas a outros direitos.

Para a atual gestão municipal de São Paulo, no entanto, o alvo da política habitacional não é moradia, mas a produção de unidades. Questionado sobre a revogação do §3º do artigo 2º da Portaria 131, que previa justamente a possibilidade de concessão de auxílio aluguel provisório para pessoas em situação de extrema vulnerabilidade [2], o Secretário afirmou que foi retirado porque desde 2015 nunca haveria sido concedido nenhum benefício com base nesta previsão.

Além da questão de competência (a qual seria da Assistência Social para ele), o problema seria o baixo orçamento de que dispõe a Secretaria, segundo o gestor. De acordo com ele, o alto número de auxílios pagos hoje pelo município, em torno de 26.000 segundo informações constantes no site da Prefeitura [3], estaria dificultando a produção de unidades habitacionais pelo município, real objeto da política, onerando excessivamente o orçamento da pasta.

De acordo com as informações fornecidas na Audiência, este orçamento teria caído de 8% para 2% do orçamento municipal nas últimas décadas. Se o município nessa época realmente contou, de maneira pouco cautelosa, com os recursos que seriam provenientes do Governo Federal através do PAC e do programa Minha Casa, Minha Vida, hoje já se sabe que esta fonte não pode ser a principal aposta da política habitacional no município, tendo em vista os cortes promovidos em nível federal. A Prefeitura de São Paulo precisa voltar a ampliar os recursos destinados à pasta, em vez de negar o atendimento habitacional provisório a famílias com titulares idosos; com pessoas portadoras de deficiência ou com doenças crônicas graves; sob a chefia de mulher em situação de violência doméstica; e com crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade, conforme estabelecia a Portaria 131 até este ano [4].

A Prefeitura de São Paulo deve também retomar como prioridade a aprovação do Plano Municipal de Habitação [5], apresentado em 2016 à Câmara de Vereadores e que busca equacionar questões como o volume destinado ao auxílio aluguel e a necessidade de atendimentos emergenciais em situações de extrema vulnerabilidade. Participantes da audiência relataram, por exemplo, diferentes casos nos quais esta previsão estabelecida anteriormente pela Portaria 131 era essencial para garantir um mínimo de atendimento, por exemplo, a mulheres vivendo em situação de violência doméstica, as quais se vêem obrigadas a permanecer sob agressões físicas e psicológicas por não terem acesso a alternativas habitacionais. Destaquei na minha fala, também, a situação de diversas pessoas LGBTs que também sofrem com agressões lgbtfóbicas no âmbito doméstico e que, muitas vezes, são expulsas de suas residências. Lembrei ainda que, particularmente, pessoas trans são especialmente atingidas por isso, tendo como expectativa de vida apenas 35 anos, menos da metade da média nacional.

Diante dessas situações expostas e do crescimento significativo da população em situação de rua, não é possível que a gestão municipal continue a entender política habitacional apenas como produção de unidades. A política habitacional deve promover a efetivação do direito à moradia adequada, e isto não é apenas “discurso” ou “situação ideal” como classificado pelo Secretário na Audiência Pública, isso é a lei e a administração pública deve obedecê-la.

 

Rodrigo Faria G. Iacovini é advogado e doutor em planejamento urbano, coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico e assessor do Instituto Pólis.

Texto publicado originalmente no Justificando.

Na onda do vale-tudo, autoridade é bater no povo

*Por Jacques Távora Alfonsin

O parecer da Advocacia Geral da União (nº 00004/2017/CPPAT/CGU/AGU), de outubro de 2017, disponível na internet, está sendo rememorado agora para franquear licença, tanto à Administração direta quanto à indireta, promover o desforço imediato, inclusive com o apoio de força policial, dos seus bens imóveis, contra a ocupação desses, até “sem propositura de ação judicial.”

Indicando como assuntos do seu arrazoado, os “crimes contra o patrimônio”, a sua ementa tem a seguinte redação:

I – “Aos administradores e demais responsáveis por bens imóveis da Administração Federal Direta e indireta, incumbe prevenir e repelir sua invasão, ocupação, cessão, locação ou utilização diversa da sua destinação legal, contratual, ou administrativa e, para o fim de manter-lhes a integridade patrimonial e a continuidade dos serviços públicos a que destinados, dispõem, nos termos da lei e dos regulamentos administrativos, de prerrogativas para provocar seu desforço imediato sem propositura de ação judicial, mediante requisição de intercessão de força policial federal, estadual ou distrital e, nos casos de comprovada situação de lesão ou relevante ofensa a valores, instituições ou patrimônios públicos, de disponibilização de contingente militar federal”; Referências legislativas: Art. 37 da Constituição Federal; Decreto-lei 9.760/46; Lei 9.764/99 e Decreto nº 3.725/2001.

II – Proposta de edição de Orientação Normativa nos termos acima.

É o que, em termos jurídicos, identifica-se como auto executoriedade do ato administrativo. Em muito estreita síntese, este parecer pode ser analisado criticamente, a partir desta ementa e de alguns dos fundamentos legais que ele próprio invocou para propor uma orientação normativa, a respeito.  O nosso objetivo, aqui, é o de submeter-se ao juízo das nossas leitoras e leitores esta análise crítica, buscando demonstrar que as premissas hermenêuticas do seu arrazoado não autorizam as suas conclusões.

Entre as formas de apossamento dos bens públicos, arroladas pelo parecer como criminosas, a nossa crítica vai dar preferência à da ocupação multitudinária dos imóveis, como forma de protesto, seguramente aquela mais conhecida e utilizada pelo povo.

Para tanto, separamos nossa opinião em quatro partes, cada uma correspondendo aos fundamentos principais do parecer. A primeira, dedicada à auto executoriedade do ato administrativo em decorrência do princípio da indisponibilidade dos bens públicos, mas conformada à sua legitimidade, uma hipótese que está ausente do parecer; a segunda, dando atenção especial a duas diferenças jurídicas notáveis, ignoradas pela opinião da AGU, quando o mesmo procura apoio  no princípio constitucional da eficiência administrativa: a que existe entre ocupação e invasão de imóvel e a que existe entre interesse governamental e interesse público: a terceira, enfatizando o contexto sob o qual a ocupação de prédios públicos questiona os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade da administração publica também invocados pelo parecer; a quarta sugere, em conclusão, instrumentação jurídica capaz de levar ao Poder Judiciário pedidos de tutela do povo contrários às causas e aos efeitos deste parecer.

Auto executoriedade do ato administrativo e indisponibilidade dos bens públicos. A Administração Pública não é proprietária do patrimônio público

Conforme lê-se na ementa do parecer, ele começa por dirigir-se aos “responsáveis por bens imóveis da Administração”… como se ela fosse proprietária dos mesmos, o que já antecipa um fundamento   suficiente para comprometer tudo o que vem dito depois, mesmo com lembradas bases constitucionais e legais, uma vez que, administração, passe óbvio, não é sinônimo de propriedade.

O sempre lembrado jurista gaúcho Ruy Cirne Lima acentuava essa diferença, apontando analogias e semelhanças, mas não identidade:

A relação jurídica, na qual os bens do domínio publico e do patrimônio administrativo se inserem como objeto, é a relação de administração, relação, que aqui se nos depara como análoga, mas distinta da propriedade, Na propriedade, cabe ao proprietário a faculdade de excluir; no domínio público, quanto aos bens de uso comum, ao utente, a pretensão de não ser excluído, enquanto se adscreve no uso a destinação do bem. Salva, porém, essa diferenciação, de resto, fundamental, a analogia entre as duas situações é manifesta. Quanto aos bens do patrimônio administrativo, a analogia ainda é mais flagrante. O uso especial assemelha-se ao exercício do domínio, ainda que, aqui também, a destinação da coisa elimine todo o arbítrio na utilização dela, diretamente pelo Estado ou outra pessoa administrativa.” [1]

O princípio da indisponibilidade dos bens públicos, portanto,  sejam de uso comum, de uso especial ou dominicais, se explica e justifica por eles serem de domínio público, “eliminado todo o arbítrio sobre a utilização deles”, respeitada a sua destinação, seja pelo Estado, seja por outra pessoa administrativa. Ou seja, aqui já se pode acrescentar à crítica do parecer, mais estas duas outras improcedências hermenêuticas: as de ele pretender dar à Administração Pública a possibilidade de utilizar o desforço imediato, como se ela fosse proprietária dos bens públicos e, por cima, “sem propositura da ação judicial.”

Assim, é o próprio parecer que se encarrega de colocar como prejudicada toda a argumentação posterior que ele desenvolve com a lembrança de leis infraconstitucionais e de doutrina (essa, por sinal, visivelmente privatista), para sustentar a orientação normativa que sugere em sua conclusão. Pela simples razão de que o restante do seu arrazoado, se ainda guarda alguma ligação legal com a iniciativa pública que preconiza, perde completamente a legitimidade, sem a qual nem de ato administrativo pode-se falar.

Isso significa privar a Administração pública do poder de auto executoriedade dos seus atos? – Não. Significa sim obedecer à Constituição Federal, cumprir o que ela determina em mais de uma das suas disposições, lembradas no quarto segmento desta crítica, não  reconhecendo à mesma Administração extrapolar ou até abusar do seu poder, ao ponto de tratar como crime, indistintamente, de forma aleatória, qualquer ocupação de imóvel público, por mais legitimada e justificada que seja, sem autorização e mandado judicial.

Pois há ocupações e ocupações, não são todas iguais, algumas até visando apoiar politicas públicas que estão sendo atrapalhadas ou até impedidas por poderes privados com força e disposição para isso. A generalidade com que o parecer abre a porta para a utilização irresponsável da força pública em apoio da “autoridade”, trai uma visão preconceituosa de povo, própria de quem se distancia dele, seja por medo, seja por só compreender o exercício da autoridade usando de violência contra ele. Isso acaba levando à irresponsabilidade e à impunidade qualquer gestor direto ou indireto, encarregado de execução administrativa de política pública, sem visão estatal de cidadania.

A propósito, tanto sobre a indisponibilidade dos bens públicos, quanto à oportunidade do desforço imediato, há um acórdão do Supremo Tribunal que, sobre o primeiro, dá uma interpretação bem diferente daquela do parecer e mostra, sobre o segundo, mesmo de forma implícita, que essa indisponibilidade é dotada de outros meios. Ironicamente, o parecer  também busca apoiar sua fundamentação em  “outros meios”, à disposição da população, que não a da ocupação, distraído de que, com muito maior razão, isso vale também para a Administração:

“Ao propósito, decidiu o STF  no RE 253.885/MG: “Poder Público. Transação. Validade. Em regra, os bens e o interesse público são indisponíveis, porque pertencem à coletividade. E, por isso, o Administrador, mero gestor da coisa publica, não tem disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização. Todavia, há casos em que o principio da indisponibilidade do interesse público deve ser atenuado, mormente quando se tem em vista que a solução adotada pela Administração é a que melhor atenderá à ultimação deste interesse.” [2]

Como se observa, além de sublinhar o domínio da coletividade sobre os bens públicos, identificando o Administrador como “mero gestor da coisa pública”, no mesmo rumo da lição de Cirne Lima,  demonstra que o parecer dá ao princípio da indisponibilidade dos direitos sobre os bens públicos uma rigidez que ele não tem, podendo ela cumprir a sua obrigação de defendê-lo sem a necessidade de usar de violência, pelo desforço imediato, como o parecer, de forma genérica, argumenta.

Por outro lado, dois princípios constitucionais deslembrados pelo parecer ficam sob risco iminente: o democrático e o da função social do Estado. Sobre o democrático, nem haveria necessidade de se lembrar aqui o quanto a participação direta da sociedade na administração pública – no que já se convencionou denominar de democracia participativa – vem crescendo em todo o mundo. Inclusive sob legitimação não só política, como também ética, de um modo a não se encobrir as importantes obrigações inerentes ao serviço público pelo exercício arbitrário da dominação pura e simples, sujeita apenas ao subjetivismo, não raro preconceituoso e autoritário, de qualquer gestor público.

Em advertência ao que o parecer em causa entende como respeito ao princípio da moralidade da administração pública, mais detalhadamente analisado infra, convém lembrar desde logo, dentro de toda a crise pela qual passa atualmente a administração pública do Estado brasileiro, o seguinte:

“O que cabe esperar é uma recuperação da ideia de serviço e, isso sim, uma necessária profissionalização da Administração pública, que, em qualquer caso, há de estar não só aberta à sociedade, como também atenta às demandas coletivas para oferecer serviços públicos de qualidade. Esta sensibilidade coletiva tem muito que ver, como intento demonstrar, com a Ética Pública e deve, em minha opinião, modular o conjunto das mudanças que, em alguns casos muito negativas, que se tem operado na Administração Pública. Estimular a consciência ética do funcionário supõe apostar, pela exemplaridade e a recuperação dos valores do homem que, lamentavelmente, têm caído mal conformados a favor de uma cultura perigosamente mercantilista que produz um mercantilismo selvagem e, como não, crescimento do próprio em prejuízo do coletivo. Tudo isso no marco de um regime que suponha uma substancial melhora das retribuições dos funcionários e que traga consigo um estilo de trabalho consciente da magnitude da tarefa a realizar.” [3]    

Parece claro, todavia, que a parte final desta lição, sobre a remuneração das/os funcionárias/os públicas/os, só vale, para o Brasil, para aquele grupo de servidoras/es não aquinhoados, historicamente, com privilégios abusivos, imorais, escandalosos e inaceitáveis, mas, assim mesmo, garantidos pela Administração pública do Estado. De modo muito particular, ao que ora nos ocupa, quando grupos de protesto ocupam coletivamente prédios públicos, para denunciar omissões e ações da Administração Púbica, desvios de poder e aberrações injustas, de lá sendo expulsos violentamente pela força pública, que agora vai ficar mais empoderada ainda se o parecer aqui em discussão conseguir retirar todos os efeitos que propõe.

Sobre o princípio da função social do Estado, de outra parte, igualmente ignorado pela opinião do parecer, cabe ponderar o quanto ele carece de legitimação concreta quando sujeito à simples e abstrata letra da lei, coisa notoriamente presente quando este princípio figura ali como só vinculativo de direito de propriedade e não de outros. E como o parecer, queira ou não, ao pretender proteger o patrimônio público, praticamente o confunde com o domínio privado, sem distinguir sequer fim e função do primeiro:

“Como qualquer outro instrumento à disposição do homem, a propriedade não se subtrai ao destino, a um fim que transcende o indivíduo: a função social não é tanto a característica típica como o concreto modo de manifestar-se esse fim supra ordenado, mantendo-se assim como um dado externo ainda que não eliminável.” {…} “Para entender toda a perspectiva em seus justos termos, é necessário referir-se à distinção, que não pertencia só ao pensamento jurídico, entre fim e função de uma determinada estrutura, entendendo-se o primeiro como o destino a uma tarefa abstratamente fixada e imutável e a outra como a histórica e concreta tomada de atitude frente a situações sempre renovadas e diversas. Este último é o significado que se atribui no uso jurídico mais freqüente: na forma de contraposição entre uma estrutura rígida e sempre idêntica a si mesma e uma função mutável em sua relação dialética” {…} Portanto, de compreender na atenção “funções econômicas e instituições jurídicas”, colocando o acento sobre law in action mais que sobre law in books…”[4]

O parecer ora analisado não se pode negar que esteve preocupado com os fins da administração pública, abstratamente previstos na Constituição, mas esteve bastante alheio às suas funções concretas pela qual ela existe. Questões desta relevância, como se observa, não podem ser decididas sem a intervenção do Poder Judiciário, o que precisa ser repetido para reconhecer-se inconstitucional a orientação normativa que o parecerista da AGU propõe.

Diferenças existentes entre ocupação e invasão de imóveis e entre interesse governamental e interesse público, para comprovar-se o respeito devido à eficiência da atividade administrativa do Estado, no exercício da sua autoridade.

A diferença entre ocupação e invasão de imóvel público envolve questão político-jurídica onde se encontra implicada motivação também muito diferente daquela que, de forma reducionista, o parecer as coloca como se fossem a mesma coisa. A invasão, como se sabe, e o Código Civil lembrado pelo parecer o afirma, é prática típica de esbulho, uma agressão à posse alheia de forma intencional, às vezes inspirada com o só objetivo de desapossar o possuidor anterior, como acontece freqüentemente por iniciativa grupos econômicos poderosos que invadem terras indígenas e de quilombolas, seguidamente ferindo e até matando quem lá vive, depois grilando, para dar lugar ao boi, à motosserra que desmata e ao agrotóxico que envenena a terra e todo o meio-ambiente.

A ocupação, diferentemente, tem outra finalidade. De regra, é promovida por grupos de pessoas pobres ou miseráveis sem outra alternativa de moradia ou abrigo senão a de ingressar em área imóvel privada ou pública vazia, abandonada, ou que não cumpra sua função social,  não raro com o objetivo de, no primeiro caso, forçar o Poder Público a desapropriá-la ou assentar o grupo em algum outro lugar; no segundo caso, como acontece em prédios públicos de uso especial ou dominical, como forma de advertência ao Poder Público de a satisfação urgente de uma determinada necessidade, conteúdo de um direito social estar sendo indevidamente ignorada ou prorrogada indefinidamente.

Não faltará operador do direito para impugnar essa diferença, pois no rigor puramente técnico do Código Civil,  em seu artigo 1263, a ocupação só pode ser reconhecida, como forma de aquisição de propriedade e, mesmo assim, sobre “coisa sem dono” e  “não sendo  defesa por lei.”

O certo é que, de fato, como a história ensina, são muitos os casos em que uma determinada forma de conduta coletiva tornada freqüente e corriqueira, acaba se impondo, ainda mais em casos como os que buscam garantir direitos humanos fundamentais sociais. Aí,  pouco ou nada interessa a denominação que se lhes dê. Acabam se impondo a custa de todo o sacrifício coletivo que, conforme o mesmo Jaime L.R. Muñoz, na obra supra referida, recorda o dito de Biondi: “o justo surge da consciência coletiva como necessidade e exigência, e a ela volta em forma de Direito.” [5].

O desforço imediato, segundo o parecerista, por não discernir as finalidades da invasão e da ocupação, se não reconhece essa necessidade nem essa exigência, por mais urgentes que a sua atenção e concreta resposta ágil e satisfativa se mostrem, para garantir a efetividade dos direitos sociais reivindicados numa ocupação coletiva de imóvel do domínio público, muito menos respeitará os efeitos de direito que elas comportam. A ocupação será escorraçada como “não sendo defesa por lei”, como outros artigos, até Código Civil de 1916 são lembrados pelo seu arrazoado.

Releva notar, todavia, que nem as exceções à aplicação dos artigos daquele Código, acentuadas pelo que agora vige, –  nas quais  figuram necessidades humanas, cuja satisfação é conteúdo de direitos humanos fundamentais sociais – alcançam reconhecimento contra aquela aplicação, foram cogitadas pelo parecer.

O art. 188 e seus incisos, por exemplo, do Código Civil vigente, chega ao ponto de prever não constituírem atos ilícitos os “praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido”, nem “a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão à pessoa, a fim de remover perigo iminente.”, neste último caso, “não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.”

O imóvel público, note-se bem, nem é coisa alheia, é coisa própria da coletividade, de quem tem sim o direito de protestar dentro dele e é justamente a “remoção do perigo”, de que estão sendo ameaçados ou violados os seus direitos humanos fundamentais sociais  improrrogáveis, objeto dos protestos coletivos, que se encontram em causa. Não excedendo elas “os limites do indispensável”, portanto, não há como o parecer socorrer-se de leis e doutrina jurídica suficiente para desconsiderar as importantes exceções que, ao comando de uma e à opinião da outra, oferece este art. 188 do Código Civil.

O mais grave, porém, é que a fundamentação do parecerista invoca o princípio constitucional da eficiência, que vincula a atividade da administração pública, previsto no art. 37 da Constituição Federal, para sustentar a sua juridicidade.  Por si, este princípio seria bastante para desencadear o desforço imediato a ser utilizado por ela, sem necessidade de mandado judicial.

Cabe comparar, então, esta razão do parecer, com a seguinte e muito oportuna lição:

A Administração Pública, em sentido largo, é encarregada de promover o bem-estar da população, norteando-se por rigorosos princípios (art. 37, caput), notadamente o da eficiência em seus atos, condutas, programas e estratégias. Daí que, em princípio, uma dada política pública haveria que corresponder ao interesse social que lhe é subjacente e que lhe confere legitimidade;  todavia, aí se trata de uma sorte de presunção relativa, porque nem sempre ocorre a aderência ou a correspondência entre esses dois planos, podendo dar-se que uma certa política atenda ao interesse governamental, mas não consulte ao interesse público primário.[6]

Aí se encontra a verdadeira e principal questão completamente desconsiderada pelo parecer, mas suficiente para negar-lhe juridicidade constitucional.  Interesse público primário, como a própria adjetivação convence, é o prioritário, prefere a qualquer outro, tem de ser atendido sem demora, como acontece, por exemplo, com todos os direitos humanos fundamentais sociais, onde a vida e a dignidade humana se encontram presentes, exigindo atenção e respostas urgentes, diárias, concretamente, de fato, e não de promessas legais.

Essa prioridade tem de ser respeitada por qualquer governo, não por ser governo, nem por estar sujeita a qualquer juízo episódico,oportunista ou propagandístico da autoridade dele, mas por impor-se constitucionalmente como obrigatória obrigação a ser cumprida por qualquer política de Estado (!). Obrigação de Estado é obrigação de Estado e não só de governo, nem esse pode submetê-la ao seu livre arbítrio. Valesse o contrário, como o parecer dá a entender, a Constituição Federal não teria estabelecido  percentuais de receitas públicas a serem reservados para cobrir as despesas indispensáveis ao custeio das obras e dos serviços necessários às garantias devidas à eficácia de alguns dos direitos humanos fundamentais sociais e à comprovação da eficiência (!) da administração pública em cumprir as obrigações respectivas para isso.

Até sobre os chamados “limites do possível”, portanto, o “contingenciamento de verbas”, a “obrigação de ser respeitado o devido processo legal” – seguidamente lembrados pela administração pública para desculpar-se por sua costumeira demora em implementar políticas públicas indispensáveis ao custeio do que ela precisa para executá-las – o povo tem o direito de ver-se esclarecido devidamente, para poder formar juízo do que está acontecendo, sob pena de a própria devedora das obras ou serviços ser responsabilizada como inadimplente das suas obrigações prioritárias.

O parecer usa um exemplo ad terrorem, para assustar a imaginação das/os suas/seus leitoras/es, lembrando os efeitos trágicos  que a ocupação de um hospital público pode causar. Certamente não se recordou quanta gente que protesta por saúde no Brasil, em muitos outros prédios públicos, morre antes do dia que a perícia marca para se saber qual a doença que ela tem e como deve ser tratada.

A ironia presente no exemplo lembrado pela opinião parecerista  é dolorosa. Um protesto coletivo de gente doente, que reivindica em outro lugar e espaço público, o acesso aos meios indispensáveis para a sua cura, inclusive para ver garantido o direito à saúde própria e a de toda a sociedade, até para que novos hospitais sejam construídos, talvez, ou melhor equipados, facilitado o acesso a eles, ao aumento do número de leitos, ao atendimento e tratamento médico, aos remédios, tudo isso merece ser reprimido por um violento desforço imediato, independentemente de autorização judicial, segundo o parecer.  O apoio a uma tal ineficiência (!) da administração pública não pode contar com uma orientação normativa tão despropositada como ele propõe.

A interpretação equivocada do parecer da AGU, sobre os princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade da administração pública, para legitimar o desforço imediato, pode servir para impugnar a orientação normativa que ele sugere.

Se o princípio constitucional de eficiência da administração pública pode colher, na própria argumentação do parecer, as razões pelas quais a orientação normativa, por ele proposta, é equivocada e inconstitucional, com maior razão o mesmo deve ser reconhecido sobre os da moralidade e da impessoalidade.

Considere-se o que, a respeito de um e de outro desses princípios pode estar em causa, cada vez que ocorre um fato lamentável, imoral,   que vem manchando a história do Brasil há séculos, relacionado com a atividade da Administração pública do país:

Ninguém é capaz de notar um poderoso sonegador de imposto, que invade um prédio público para peitar um funcionário, um fiscal, um parlamentar, ou até um/a juiz/a, visando comprar o não pagamento ou até a quitação de um imposto, a manipulação de uma concorrência pública, ou alguma outra forma criminosa de garantir vantagem indevida. Ou  seja, dar um jeito de desviar, subtrair um dinheiro  pertence ao mesmo povo que, prejudicado por essa propina, vê-se forçado, depois, a ocupar um prédio público porque o dinheiro que era devido à  garantia dos seus direitos foi roubado, já existe denúncia criminal contra corrupto e corruptor, mas a administração pública não se mexe.

De que lado estarão os princípios da moralidade e da impessoalidade num caso de tanta gravidade e ocorrência como este, como a Polícia Federal investiga agora por meio da chamada “operação Zelotes”? O parecer em causa não tem esta resposta ou, se entende possuí-la, concebe ambos aqueles princípios de modo abstrato e neutro, sem efeito prático algum. Aliás, pelo que a mesma historia do país e de outras nações mostra, há muito de ideologia e preconceito nesta inércia acomodada da administração pública com a qual não compactua a sociedade civil, manifestando esta a sua inconformidade, por meio de protestos massivos, inclusive em imóveis públicos:

“Esta sensibilidade coletiva tem muito que ver, como intento demonstrar, com a Ética pública e deve, em minha opinião, modular o conjunto das mudanças, em alguns casos muito negativas, que se tem operado na Administração pública. Estimular a consciência ética do funcionário, supõe apostar na exemplariedade e na recuperação dos valores do homem que, lamentavelmente, tem caído desfigurados a favor de uma cultura perigosamente mercantilista que produz um consumismo selvagem e, como não, crescimento do próprio em prejuízo do coletivo. Tudo isso no marco de um regime que suponha uma substancial melhora das retribuições dos funcionários e que traga consigo um estilo de trabalho consciente da magnitude da tarefa a realizar.”[7] 

É claro que, no caso brasileiro, a parte final desta lição não pode ser estendida aos imorais e escandalosos proventos e vantagens de agentes políticos e servidores públicos do mais alto escalão, que mantêm seus privilégios sob guarda segura da Administração Pública.

O que interessa salientar-se, porém, nesta outra lembrança de Arana-Muñoz, é o seguinte:

Desconsiderada a motivação legal, visivelmente ética e, conforme o caso, nos seus efeitos coletivos e difusos, marcadamente impessoal, do protesto massivo, sugerido supra como exemplo anti corrupção,  não dá para se deixar de observar uma  evidente aberração.Se for executado contra ele um desforço imediato, promovido pela Administração pública, sem prévia autorização e mandado judicial, ela estará “legitimando”, de fato e pelo seu livre e irresponsável arbítrio,  de forma pública, a inocência, tanto do agente público que recebeu a propina, quanto do corruptor que o peitou e pagou.

Com isso, a Administração Pública desmente o velho ditado de que o crime não compensa e criminaliza, paradoxalmente, a ocupação popular do imóvel público, que visava defendê-la, justamente, de um crime praticado contra ela. A opinião do parecer oportuniza, então, que ela possa bater no povo, executando um desforço imediato, sem autorização e mandado judicial.

Daí a ser identificada com milícia, do modo como já está acontecendo hoje no país, o passo é curto e o risco bastante provável. É urgente provocar-se o Poder Judiciário contra este risco.

Instrumentação jurídica da sociedade civil defender-se contra os prováveis efeitos da ordem normativa sugerida pelo parecer objeto desta crítica 

O Estado se caracteriza por ser um agente indutor de políticas públicas tendentes a garantir o bem estar do povo a quem serve. Os direitos sociais dependem dessas políticas, mas há um fato notório –  independente de prova formal, portanto – de que, em matéria de direitos sociais, esta obrigação tem sido historicamente descumprida pela mesma Administração pública, não raro deixando de se apresentar outra saída para a defesa desses direitos que não seja a de ocupar (!) (não invadir, portanto), imóveis públicos para denunciar o não atendimento de demandas antigas vítimas de flagrante desrespeito à própria Constituição Federal.

À questão de se perquirir se, mesmo sob todas as questões relacionadas com as obrigações recíprocas que envolvem o exercício da autoridade administrativa supra lembradas, não cabe ao povo o direito de fiscalizar nem controlar a administração, seja por pressão política, seja pela ocupação de imóvel público, cabe esclarecer:

“Qual é a finalidade do controle administrativo? Qual o objetivo que ele tende a alcançar? Se bem não se possa negar que o controle administrativo tem por principal objetivo proteger e garantir os direitos e interesses dos administrados, a fim de não serem afetados pela ação da administração pública, não é menos certo que o resultado último de dito controle é a manutenção da regularidade administrativa, ou a sua recomposição quando a mesma for quebrada.” {…} Tanto isso é assim, que esse objetivo fundamental de controle administrativo está sempre presente na motivação de todo o administrado que promove uma ação de controle, já que em tais casos o que sempre se sustenta e trata de demonstrar é que um ato ou uma conduta administrativa são ilegítimos, contrários à lei, escaparam à sua necessária subordinação à ordem jurídica e que, por isso, devem ser modificados e substituídos por outros que cumpram com este requisito, coincidindo assim o direito ou o interesse particular do acionante com o interesse público implícito ou expresso em cada hipótese.”[8]

Ora, foi contra propostas historicamente semelhantes àquela que o parecer em causa sugere se faça orientação normativa da Administração pública, que os modernos meios de ação coletiva em garantia deste controle lembrado por Escola, alcançaram força constitucional nos Estados de direito.  A quais de algumas disposições da nossa Constituição Federal, o parecer não facilita serem ameaçadas ou violadas, se a ordem normativa por ele proposta for posta em execução? Tomem-se alguns exemplos retirados de incisos do art. 5º

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado; (Regulamento) (Vide Lei nº 12.527, de 2011).

Se uma ocupação multitudinária, realizada sobre imóvel público, é feita contra uma chicana administrativa qualquer que venha sendo usada para não dar resposta a um interesse coletivo carente de informação urgente, relacionado com um direito humano fundamental social, cabe desforço imediato a ser executado pela Administração inadimplente da obrigação aí prevista?

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.

Como a opinião parecerista consegue sustentar o contrário?

XLI – a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais.

Mesmo quando a ocupação pretender garantir o respeito ao interesse público primário, sob risco ameaçado ou já ferido, conforme o identifica Mancuso na lição supra transcrita, o desforço imediato, sem autorização judicial, não estará atentando contra os direitos e liberdades que aquele interesse comporta?

LXI – ninguém será preso senão em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária competente, salvo nos casos de transgressão militar ou crime propriamente militar, definidos em lei;

Durante a execução do desforço imediato, na forma preconizada pelo parecer, é mais do que provável a possibilidade de essa prisão se verificar contra alguns ou algumas dos/as manifestantes. Mesmo aí, estará ela legitimada por essa disposição constitucional?

LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação

Existe uma deplorável tendência, provada todos os dias, de a Administração transformar o devido processo legal em pura burocracia suficiente e capaz de inviabilizar o devido processo social. É uma forma perversa escudada num bordão surrado do tipo “todos devem respeito à lei”, para ela simular o próprio desrespeito que pratica contra esta, sob o pretexto hipócrita e imoral de que está, apenas, cumprindo o que o ordenamento jurídico determina.

Uma prova disso pode ser encontrada na interpretação que o parecer, embora sem referi-lo, implicitamente deve estar fazendo do inciso XVI, do mesmo art. 5º da CF:

“Todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente.”

Aparentemente, numa interpretação puramente fundamentalista deste inciso – sujeita a uma subsunção silogística “pura” e abstrata do que ele ordena, mas descontextuada da realidade, de modo “racional” mas não  razoável – que tudo quanto aqui se está argumentando contra a opinião do parecerista estaria prejudicado. Caberia ponderar, todavia, contra esse reducionismo, uma regra do mais simples bom senso, válida para qualquer relação da Administração com administradas/os, nas quais os direitos em causa estão sejam sempre sujeitos a obrigações recíprocas, aquilo que o próprio Código Civil colocou como regra, e que, por simples analogia, cabe ser cogitado em sentido contrário àquela hermenêutica. Em seu art. 476, o Código Civil prevê, como “exceção de contrato não cumprido”:

“Nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro.”

Ora, ninguém ocupa um imóvel público, ciente do poder da repressão e da humilhação que pode sofrer, senão depois de ter padecido, esgotado todos os recursos legais para que a Administração  cumprisse o que lhe é devido por direito. A ocupação é a derradeira chance, manifesta claro desespero pelo costumeiro e iterativo descumprimento, por parte Administração Pública, dos mais elementares deveres que ela tem para com a coletividade. Pretender, como o parecerista propõe, que até isso só pode ser feito por prévio aviso à Administração inadimplente, é o mesmo que armá-la para impedir que até a execução da “justiça pelas próprias mãos”, quando mais do que legitimada e justificada, alcance algum sucesso, por mínimo que seja.

Exemplos notórios deste fato podem ser vistos na mídia, quando povos tradicionais, indígenas, multidões de sem-teto e de sem-terra, catadoras/es de material, gente pobre enfim, movimentos populares de defesa do meio ambiente, manifestam a sua justa e legal inconformidade com o escândalo no qual incorre o Poder Público no caso de, em vez de se colocar a seu serviço como impõem suas funções constitucionais, demonstra completa infidelidade a essa missão, portando-se com indiferença, descaso, ou até o uso da força  policial contra quem lhe cobra essa injustiça.

A conseqüência desta postura é dramática, pois a história dessas ocupações de imóveis, sejam privados ou públicos, atestaria que, se não fossem elas, as políticas a cargo da administração do Estado para garantir a eficácia dos direitos que lhes servem de motivação ainda seria mais minguadas do que já são hoje.

Considerem-se, por exemplo, quantas desapropriações de terra, para execução da reforma agrária, quantas regularizações fundiárias, quantas demarcações de terras indígenas, quantos georreferenciamentos de terras de quilombolas, quantos financiamentos surgiram, de fato, para aquisição de moradias, quantos serviços públicos de energia,  água, saneamento básico, chegaram a ser disponibilizados até em loteamentos considerados “irregulares”. A maior parte de todos esses direitos de acesso do povo pobre a um bem de vida como é a terra e a outros direitos, foi alcançada por um preço altíssimo pago pelo povo pobre em dor e sofrimento para ter acesso a ele, e só encontrou audiência e resposta da Administração pública, quando esta foi pressionada por protestos massivos,iguais ou semelhantes ao que o parecer agora quer impedir pelo desforço imediato sem autorização e mandado judicial.

Essa é a razão pela qual, à revelia do Estado e das instituições públicas, o povo é obrigado a criar um verdadeiro “parasistema”, do qual a ocupação do imóvel público aparece como exemplo, para se defender do sistema imposto pela lei, quando essa sofre de uma interpretação como a do parecer aqui em causa consagra.

Em “La administración paralela”, Agustín A.Gordillo mostra de forma irretorquível a origem e a legitimidade desta defesa, quando identifica o parasistema como “insatisfação frente a um sistema desvalioso”:

“Uma das causas que concorrem à generalizada violação do sistema, e a criação de um sistema paralelo de normas de conduta, é a comum insatisfação que em muitos países existe a respeito das normas estabelecidos do sistema. Posto que se as percebe como injustas ou irreais, se considera automaticamente que se tem o direito e até o dever de desconhece-las {…} “Tudo isso nos demonstra que um ao menos dos elementos integradores da existência de um parasistema, há de achar-se  nas próprias falências do sistema, ao menos falências como as percebe a comunidade. Poderá sustentar-se, talvez, que não são falências verdadeiras, que, por exemplo, os juristas consideram magnífica a ordem ali estabelecida; mas, se a comunidade como um todo não tem a mesma percepção e sente ao contrário que o sistema é desvalioso, então está dada uma das primeiras causas possíveis do aparecimento de um parasistema, já que nenhum sistema verdadeiramente rege se não tem o sustento participativo e ativo de toda a comunidade: os advogados e juízes, com auxílio da administração e da polícia, não bastam para transformar em real e efetivamente vigente a diário um sistema normativo a que em parte a comunidade inteira não adere verdadeiramente.” [9]     

Aí está. Não faltam exemplos, no Brasil, de qualificada legitimação deste parasistema, ao qual o parecer aqui em causa, mesmo sob a  comprovada falência do sistema, pretende criminalizar.  O “Direito achado na rua”, o “Direito Alternativo”, o chamado “positivismo de combate”, têm alcançado dar à própria Constituição Federal a mudança de um paradigma hermenêutico que lhe confere o poder emancipatório de “constituir” –  valha sua própria denominação –  e não só “regular” o que o povo pode ou não fazer,  como Boaventura de Sousa Santos insiste em suas prestigiadas lições.

Por isso, não faltam ações constitucionais para se impedir que a orientação normativa deste parecer seja impedida de criar os seus efeitos. Entre elas a ADI ou ADIN (ação direta de inconstitucionalidade), aparece como, talvez, a principal possibilidade aberta, especialmente para o Ministério Público, tomar a iniciativa de levar ao Poder Judiciário conhecer e julgar um pedido urgente de reconhecimento da inconstitucionalidade desta normativa.

O artigo 4º do Código de Processo Civil, que o parecer nem recorda, por entender que desforço imediato por ele aconselhado dispensa o Poder Judiciário de cumprir as suas funções, determina:

“As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa.

É essa atividade satisfativa que a Administração pública não exerce e que motiva e legitima as ocupações multitudinárias de imóveis públicos, que as ações constitucionais podem suprir. Doutrina e jurisprudência, com muito maior sensibilidade legal e social do que a do parecer em causa, vêm tentando vencer a burocracia dos formulismos processuais. Isso está sendo feito, com a ampliação de poder e da agilidade das chamadas tutelas de urgência, com percuciente exploração dos efeitos jurídicos próprios dos direitos humanos fundamentais sociais, previstos como clausulas pétreas na Constituição Federal.

Cumpra, então, a Administração pública com as suas obrigações que os imóveis, não dela e sim do domínio público, não serão mais ocupados, mas não se valha para isso da violência do desforço imediato sem autorização e mandado judicial. A pretexto de estar exercendo a sua autoridade, não disfarce o seu poder de impedir o povo de exercer e gozar dos seus direitos humanos fundamentais, especialmente os sociais, confundindo Estado de Direito e democracia com ditadura.

 

*Jacques Távora Alfonsin é associado honorário do IBDU,  procurador aposentado do estado do Rio Grande do Sul, mestre em Direito e membro da ONG Acesso, Cidadania e Direitos Humanos.

Não há mobilidade urbana sem participação social

As manifestações sociais gritam pela escuta, pelo debate, pela participação, e simbolizam o anseio da população para ver as normas jurídicas saírem do papel

*Por Rafael Negreiro Dantas de Lima

O envolvimento da população nos processos decisórios de definição das políticas de mobilidade urbana, incluindo-se os reajustes de tarifa ou a opção por ampliação da malha viária, é elemento-chave para a mudança da cultura em relação a trânsito, transporte e mobilidade, pois inicia o empoderamento das pessoas em relação a debates que nunca foram de apropriação geral. O fortalecimento de conselhos, a realização de oficinas, consultas e audiências públicas, a realização de medidas de educação em mobilidade, a disponibilização ampla e irrestrita de dados de forma simplificada, são todas medidas garantidoras da participação popular que devem ser vistas como direitos da população e vinculativas aos gestores públicos.

A legislação brasileira passou por alterações importantes nos últimos anos em relação ao transporte público. A exigência trazida no Estatuto da Cidade, a partir do ano de 2001, de que as cidades com mais de 500 mil habitantes deveriam ter um plano de transporte urbano integrado, compatível com o Plano Diretor, estabeleceu as bases para que se pensasse o transporte como um atributo das cidades, onde o grande objetivo não é o deslocamento de pessoas de um lugar a outro, mas possibilitar o acesso aos bens e serviços para todos os cidadãos de forma eficiente.

A partir do suporte do extinto Ministério das Cidades para a elaboração de planos de mobilidade, tivemos como resultado a produção de inúmeros planos municipais de mobilidade e, no ano de 2012, a promulgação da Lei nº 12.587/2012, que, ao instituir a Política Nacional de Mobilidade Urbana, conferiu segurança jurídica para a implementação de políticas que priorizassem os serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado. Além disso, a Política, junto com o Estatuto da Cidade, trouxe previsões expressas de instâncias de participação popular, como audiências e consultas públicas e conselhos, além de fixar o princípio de que a cidade deve ser gerida democraticamente. Mas, isso não foi suficiente para dar força e voz aos anseios populares.

O debate sobre mobilidade e transporte público, de fato, ganhou espaço na sociedade brasileira nos últimos anos, sendo a força geradora de diversos protestos e reivindicações populares. No entanto, esses permanentes conflitos urbanos que continuam recorrentes nas cidades refletem a divergência entre o direito escrito e a realidade de uma cultura administrativa e jurídica muito aquém do previsto nas nossas reconhecidamente avançadas e modernas leis. As manifestações sociais gritam pela escuta, pelo debate, pela participação, e simbolizam o anseio da população para ver as normas jurídicas saírem do papel.

Sem participação social, o Direito é insuficiente na democracia

A construção nacional de textos normativos, portanto, avançou em uma lógica de inversão de prioridades, enraizando no mundo jurídico a utilização das instâncias de participação social pela administração pública. Entretanto, o Direito não é o grande indutor de transformações sociais. A participação social conversa diretamente com a democracia, um tema sobre o qual precisamos sempre falar e a respeito do qual devemos fazer constante reflexão.

Se pensarmos que o contrato administrativo é tradicionalmente visto como formado por duas partes – poder público concedente e concessionária – devemos também ter em mente que ele se destina ao usuário final, que é a sociedade. No caso do transporte público coletivo, os passageiros. Por esse motivo, e porque o usuário é quem paga a maior parte da tarifa, a sociedade deve ser parte do contrato de forma a torná-lo triangular, o que acontece somente com a população debatendo por meio das instâncias oficiais de participação.

Ainda que se possa dizer que o poder público representa a sociedade no contrato de concessão, o poder executivo é eleito por voto majoritário que acontece a cada quatro anos e, como se sabe, a democracia não se esgota no voto, cabendo a todos nós acompanhar, fiscalizar e participar de todas as decisões tomadas pelo eleito ou eleita ao longo do seu mandato. Algumas das formas de exercer a democracia, no caso da mobilidade urbana, é ser parte dos conselhos, ir às audiências públicas para ouvir e ser ouvido e contribuir em consultas públicas, ou seja, é estar presente nas instâncias oficiais previstas em lei criadas para ouvir e debater com a sociedade.

Se a lei já prevê essas instâncias, então falta o que na prática? A sociedade já entendeu o seu papel e quer participar. Quando as instâncias oficiais lhe são fechadas, a população vai para as ruas para ser ouvida. O outro lado que precisa mudar a sua mentalidade e enxergar que o debate com a sociedade, que é a titular do poder, tem que ser constante, e não acontecer somente a cada quatro anos.

*Rafael Negreiros Dantas de Lima é Defensor Público do Estado de São Paulo, Coordenador-Auxiliar do Núcleo de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública, Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo e membro do BrCidades

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Cais Estelita

Sob críticas sociais e Lava-Jato, o Cais José Estelita, em Recife, é um problema

Por Fernanda Costa, Leonardo Cisneiros e Tereza Mansi*

No dia 25 de março de 2019, Recife despertou com a notícia da retomada da demolição dos galpões do Cais José Estelita. O destino do complexo, localizado em uma faixa de terra de 10 hectares na região central da capital pernambucana, vem sendo discutido há quase duas décadas. A disputa acirrou em 2008, logo depois que o Consórcio Novo Recife arrematou em leilão a área que pertencia à Rede Ferroviária Federal e apresentou um projeto de urbanização. A proposta vem sendo criticada por vários setores da sociedade civil e a transação foi questionada judicialmente. O negócio está sob investigação da Polícia Federal, em um desdobramento da operação Lava Jato, em Pernambuco.

Parte do Cais José Estelita, em Recife/PE. Discussões sobre o complexo vem ocorrendo há duas décadas

Mesmo com grande resistência da sociedade, os empreendedores já colocaram algumas unidades à venda. Ao todo, o projeto prevê a construção de treze torres cuja altura varia entre 12 e 38 andares que abrigarão 14 tipologias distintas de unidades, com áreas de 34 a 282m2. Os imóveis estão sendo negociados a um custo de cerca de 10 mil reais por metro quadrado. Em uma cidade onde cerca de 70% dos moradores possui renda mensal inferior a dois salários mínimos e mais da metade da população vive em comunidades de baixa renda, com infraestrutura precária e carentes de áreas de lazer e equipamentos públicos, cabe questionar quem é público alvo do empreendimento e qual o projeto de cidade embutido na proposta. Neste cenário, é importante avaliar se a destinação de imóveis públicos para empreendimentos privados desta natureza é a melhor solução para este terreno.

Ao analisar a proposta do consórcio Novo Recife, formado pelas construtoras Moura Dubeux, Queiroz Galvão, GL Empreendimentos e Ara Empreendimentos, fica evidente que se trata de uma ocupação intensiva, segregada e exclusiva de uma das últimas frentes d´água da cidade. O projeto é inadequado para aquele local que tem grande valor histórico e cultural e está no perímetro de tombamento do Bairro de São José, em uma área contígua a sítios históricos onde diversos bens patrimoniais poderão ter sua vista prejudicada pelos enormes edifícios previstos no Projeto Novo Recife. Além disso, o terreno é marco da instalação da segunda linha férrea mais antiga do Brasil, a Estrada de Ferro Recife ao São Francisco (Recife and São Francisco Railway Company), inaugurada em 1858.

Entre os problemas verificados, a tramitação do projeto do Novo Recife está eivada de irregularidades desde sua origem. Para atender aos parâmetros da lei anterior ao Plano Diretor, promulgado em 2008, foi necessário fazer uma previsão bastante ampla do direito de protocolo – garante ao empreendedor usar os parâmetros urbanísticos vigentes na data do protocolo do empreendimento, mesmo que estes tenham sido modificados por leis posteriores e vigentes na data do início da obra – e  contar com a tolerância da administração municipal quanto a erros na solicitação original. Em 2015, foi feito um plano urbanístico específico para o Cais José Estelita que originou a Lei 18.138/2015 com objetivo de garantir uma aparência de legalidade ao projeto. A medida fere o princípio da impessoalidade já que implica na formulação de uma lei, que estabelece parâmetros urbanísticos mais permissivos e um coeficiente de utilização quase três vezes maior que o fixado pelo Plano Diretor, para garantir benefícios a um grupo econômico específico.

Os processos de discussão e aprovação da citada lei e dos projetos de arquitetura e parcelamento do solo foram bastante polêmicos já que as audiências públicas e os mecanismos de participação foram burlados ou forjados. Soma-se a isso o fato de que procedimentos administrativos foram criados ou desconsiderados, em um exercício de discricionariedade absoluta dos gestores municipais. A parcialidade culminou com o ato do Secretário Municipal de Mobilidade e Controle Urbano que tomou a iniciativa de liberar pessoalmente a demolição dos armazéns sem observar a aplicação dos procedimentos previstos para o caso. Atualmente, mais de 12 ações judiciais questionam o projeto, entre elas, uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), proposta pelo Ministério Público de Pernambuco contra a lei nº18.138 do plano específico do cais José Estelita e seu condão de alterar o Plano Diretor.

No conjunto de problemas detectados, cabe ressaltar ainda que o projeto Novo Recife ignorou o processo realizado em 2006 pelas prefeituras do Recife e Olinda, governo de Pernambuco e Ministério das Cidades no âmbito do Projeto Recife-Olinda  que, apesar das críticas, tinha como objetivo dinamizar a faixa litorânea nos dois municípios, a partir da integração e do diálogo com um conjunto de ocupações de baixa renda já existentes. A proposta do consórcio desconsidera totalmente essa diretriz e representa uma ameaça para as comunidades que estão em áreas gravadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) no entorno imediato do projeto. Estas comunidades serão impactadas pelas medidas impostas pela Prefeitura do Recife na revisão do Plano Diretor Municipal para flexibilizar a ocupação nessas Zonas.

O caso do projeto Novo Recife é um exemplo contundente de como as cidades brasileiras estão sendo pensadas pelo mercado e para o mercado. Mas existe resistência. Assim que souberam da retomada da obra, centenas de pessoas foram ao local para protestar contra a demolição e organizaram um acampamento no lado externo da propriedade que já está protegida por seguranças. Novamente, o Movimento Ocupe Estelita toma a frente para afirmar que “OUTRO CAIS É POSSÍVEL”. A sociedade civil e os defensores do Direito à Cidade estão unidos para reivindicar que a administração municipal assuma sua responsabilidade na construção de uma cidade mais justa. É preciso que “dos escombros” surjam moradias populares, equipamentos públicos e um projeto inclusivo que beneficie a Cidade como um todo e não apenas uma pequena parcela da população. Precisamos de um projeto para o Cais que amplie a integração da cidade em vez de contribuir para segregá-la ainda mais.

 

*Fernanda Costa é advogada e vice-diretora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU.

Leonardo Cisneiros é professor UFRPE e integrante do Grupo Direitos Urbanos.

Tereza Mansi é advogada popular do Centro Popular de Direitos Humanos.

Texto originalmente publicado no portal Justificando na coluna Questões Urbanas, parceria entre IBDU e BrCidades. 

A criminalização das ocupações públicas ganha um inconstitucional verniz jurídico

O parecer da AGU que dispensa ordem judicial para desocupar imóveis ocupados por movimentos sociais é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo de SP e questionada no STF

Por Alexandre Mandl*

Diante do desrespeito à função social da propriedade rural, disposta em nossa Carta Magna, as ocupações de terra denunciam tal ilegalidade e cobram soluções previstas na lei, como a desapropriação das terras improdutivas, com o necessário envolvimento do INCRA. Nos casos das ocupações urbanas de moradia, elas ocorrem diante do descumprimento da função social da propriedade urbana por milhares de imóveis vazios, não utilizados ou subutilizados, tratados no ordenamento jurídico nacional, desde a Constituição Federal, ao Estatuto da Cidade, passando por inúmeras legislações federais, estaduais e municipais.

As medidas para intervenção do Estado estão apontadas na legislação vigente, sendo dever do Poder Público atuar para eliminar o déficit habitacional e realizar a reforma agrária, como elementos basilares da dignidade humana, do bem-estar e do desenvolvimento social, bem como da garantia da função social da propriedade, inclusive quando for uma propriedade pública.

As ocupações de prédios públicos despontam, portanto, como parte do exercício do direito à liberdade democrática de manifestação: a ocupação do prédio público não questiona a propriedade do Poder Público, nem há intenção de expropriação do referido prédio. A experiência histórica dos movimentos sociais, no Brasil e no mundo, demonstra que a ocupação de prédios públicos é uma ação relativamente comum, como forma de denúncia do próprio Estado que, por sua ação ou omissão, está descumprindo a legislação, desrespeitando direitos e mandamentos constitucionais, direitos humanos internacionalmente resguardados.

A ocupação é um meio para um objetivo mais amplo, um ato público de denúncia e pressão do Poder Público. Pode durar horas, dias, semanas ou mesmo chegar a alguns meses, mas possui, como característica central, a transitoriedade e o caráter instrumental da ação. Serve, também, para jogar luz naquilo que não aparece como problema para uma parte da sociedade e tampouco para a mídia tradicional. Ocupação é instrumento de luta de quem não conta com horas diárias de propaganda no rádio e TV.

Evidentemente que a ocupação do prédio público modifica, minimamente, sua rotina, pois, caso contrário, não se justificaria. Os movimentos populares organizados raramente são convidados para participar e debater em reuniões que decidem o destino de milhões de trabalhadores. Ainda mais agora que o atual governo federal resolveu eliminar, por decreto, a participação social em conselhos, colegiados e comissões. Então, a ocupação chama a atenção e, sim, prejudica o ritmo de trabalho convencional.

É a mesma polêmica com relação ao exercício do direito de greve. Se é greve, obviamente, vai impactar na dinâmica rotineira da cidade, da empresa, do poder público. Nesse sentido, considerando a Administração Pública, é necessário compatibilizar o direito da coletividade, em abstrato, com o direito dos manifestantes, garantindo o exercício do direito de manifestação e a liberdade de sua atuação.

Assim tem sido o entendimento em alguns casos existentes em nossa jurisprudência. A Juíza Karla Aveline de Oliveira indeferiu pedido de liminar de reintegração de posse de um prédio público, usando tal arguição, e se referindo ao emblemático precedente do Tribunal de Justiça de São Paulo, quando das ocupações das escolas pelos estudantes.

Portanto, há louváveis vozes do Poder Judiciário que apontam a necessidade de garantir a compatibilidade de direitos, agindo com prudência, razoabilidade e proporcionalidade, nos melhores termos do princípio de pacificação social, expondo que a ocupação é um ato político, legítimo do exercício do direito de manifestação, elemento fundamental da liberdade de expressão, cláusulas pétreas de nossa ordem constitucional.

 

 Arte: Daniel Caseiro

O parecer da AGU e a instrumentalização da barbárie

Na última semana, houve ampla divulgação nos grandes meios de comunicação do parecer da Advocacia-Geral da União (AGU), publicado em fevereiro deste ano, que afirma não haver necessidade de ordem judicial para que o poder público possa realizar a desocupação de prédios públicos ocupados. 

O parecer, assinado pelo Advogado Geral da União, André Mendonça, defende a tese de que “cabe aos próprios administradores de prédios do poder público, com o auxílio de forças policiais, prevenir e repelir atos de invasão, ocupação, cessão, locação ou utilização diversa da destinação legal”. Explica que “assim como aos particulares é admitida a autodefesa, o gestor público também pode utilizar a prerrogativa para defender o patrimônio coletivo”, fundamentando-se em princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, tendo como base a necessidade de garantir a continuidade dos serviços públicos. O parecer da AGU salienta que a Administração Pública “possui não apenas o direito, mas o dever de proteger o patrimônio público contra posses ou ocupações”. Com isso, conclui que pode haver responsabilidade do gestor público por ação ou omissão diante de uma ocupação, utilizando-se, para tanto, do decreto-lei nº 9.760 de 1946.

Tal posição não é uma novidade em si, vez que, diante das ocupações das escolas no Estado de São Paulo em 2016, o então governador Geraldo Alckmin também utilizou deste mesmo argumento. A orientação havia sido proferida pela Procuradoria-Geral do Estado, em consulta feita por Alexandre de Moraes, Secretário de Segurança Pública do Estado de São Paulo à época. Interessante é salientar que a referida normativa utilizada foi questionada no STF, ainda está pendente de análise e possui como relator – vejam vocês – o próprio Alexandre de Moraes.

Necessário, ainda, reforçar que tal parecer havia sido solicitado, no final de 2017, pelo então Presidente Michel Temer, num contexto em que avançavam medidas de restrição às liberdades democráticas. Durante o ano de 2018, o parecer não teve andamento, mas, com a vitória eleitoral de Jair Bolsonaro, o governo reforçou a política de recrudescimento das medidas direcionadas aos movimentos sociais e a AGU resolveu publicar o parecer em fevereiro de 2019.

É importante frisar que a publicidade ampliada ocorreu somente agora, na semana em que Jair Bolsonaro defendeu publicamente, em discurso aos ruralistas, o direito de autodefesa da propriedade diante de ocupações de terra e moradia. Coincidentemente ou não, o parecer é divulgado depois das medidas firmadas por Sérgio Moro para garantir a ordem pública na esplanada dos Ministérios, em um período de conflitos latentes nas questões indígenas, nos ataques às universidades públicas e na busca pelo avanço do projeto de lei que amplia o conceito de terrorismo para atingir movimentos sociais. Isso sem falar do avanço da proposta de emenda constitucional da (contra)reforma da previdência.

Não por acaso, a grande ressonância deste parecer da AGU é obtida pelo governo Bolsonaro justamente após violenta reintegração de posse em área ocupada pelo MST em Mogi Guaçu, no interior de São Paulo. Também em São Paulo, o Governador João Dória, em feira do agronegócio, profere discurso na mesma linha, afirmando categoricamente que não haverá qualquer diálogo com movimentos sociais que realizam ocupações de terra ou moradia.

Portanto, não podemos ter dúvidas de que o parecer da AGU é encomendado e estampado nas manchetes justamente para reforçar a restrição às liberdades democráticas, num contexto de criminalização dos movimentos sociais que realizam ocupações para chamar atenção do Poder Público para alguma ilegalidade que está sendo cometida. Evidencia a intenção de intimidação dos movimentos sociais, bem como dos próprios representantes do poder público, impondo uma maneira de agir que utiliza as forças de repressão imediatamente, sem necessitar de ordem judicial para realização de desocupações. E mais, tal medida ainda legitimaria qualquer questionamento a ser realizado, quanto a eventual abuso da autoridade e ação arbitrária do Estado, pois os agentes públicos estariam agindo conforme “parecer da AGU”.

 

Dois pesos e duas medidas

Não é à toa, assim, que o governo Jair Bolsonaro encomenda o parecer da AGU, para que sob seu comando exista de forma explícita instrumento de suposta legalidade para garantir legitimidade jurídica ao seu discurso de criminalização dos movimentos sociais e cerceamento das liberdades democráticas. De forma autoritária, mais uma vez, Bolsonaro usa de um expediente jurídico para impor sua posição arbitrária, unilateralmente, sem garantir o crivo do contraditório, o princípio da ampla defesa e o acesso à Justiça, com um foco bem claro de quem quer atingir.

Importante consignar que o parecer da AGU é inconstitucional, como já era a portaria usada pelo governo do estado de São Paulo e questionada junto ao STF. Não se pode cercear o direito de manifestação, mesmo quando da ocupação de prédio público, respeitando a autonomia do movimento social quanto ao uso dessa tática historicamente utilizada. É necessário uma ponderação de direitos e o Poder Judiciário pode mediar conflitos e ouvir as partes, antes de qualquer decisão unilateral e precipitada, evitando ações fundadas unicamente no uso repressivo das forças policiais.

Por fim, vale ressaltar a discrepância do tratamento dado para alguns casos específicos de ocupações de imóveis públicos, em que a legislação aprovada sob o governo Bolsonaro foi construída sob outra perspectiva e com outras finalidades.

Por exemplo, a Lei nº 13.813, de 09 de abril de 2019, promoveu alterações na Lei 9.636/98 para possibilitar a regularização das ocupações de imóveis da União ocorridas até 10 de junho de 2014, sem qualquer menção ao interesse social ou público, ou seja, podendo contemplar inclusive condomínios de alto padrão que ocuparam áreas de interesse ambiental e de preservação.

Outras modificações ocorreram para possibilitar a cessão de imóveis da União, sem procedimento licitatório, a entidades desportivas de quaisquer modalidades que ocupam imóveis públicos da União, inclusive garantindo desconto de 50% sobre os débitos relativos a preços públicos pelo uso privativo do imóvel. Essa lei possibilitou, também, a doação de imóveis da União para instituições filantrópicas e religiosas.

Apesar do Parecer da AGU, aparentemente, tratar da desocupação de imóveis de uso especial, de prédios públicos ocupados por manifestantes, é verdade que trata da possibilidade genérica de desocupação, sem procedimento judicial, de todo tipo de imóvel público. Desta forma, parece sinalizar para um recrudescimento com relação a determinados tipos de ocupação que são tratados como invasão, ao passo que para outras ocupações, as modificações na legislação patrimonial da União apontam caminhos para resolução em benefício dos ocupantes. Para alguns, o benefício da regularização, via cessão ou doação. Para os movimentos sociais, o governo recorre às forças policiais, sem mediação judicial.

A emissão deste parecer da AGU deve ser vista sob a perspectiva da disputa, especialmente ao comparar as demais medidas adotadas por Bolsonaro, como os exemplos citados acima, de regularizar imóveis ocupados, bem como tratamentos especiais às entidades filantrópicas, esportivas e religiosas. Mais uma vez verifica-se a lógica de “dois pesos e duas medidas”, com uso seletivo da legislação e pareceres.

O Poder Judiciário não nos tem permitido ilusões. Não é “Justiça”, mas espaço de poder, de afirmação das vontades dos que tem dinheiro e controlam o Estado para atendimento de seus interesses e seus negócios. O Judiciário deverá ser provocado para que exerça a tarefa de resguardar os direitos historicamente construídos, com muitas vidas ceifadas e muitos trabalhadores massacrados, para que haja uma convivência minimamente civilizada, como ainda consta em nosso texto constitucional. Ao mesmo tempo, vale ressaltar que fatos sociais acontecem, com ou sem lei, com ou sem decisão judicial.

É preciso expor as contradições do Direito; revelar suas ideologias e falsas naturalizações, seus movimentos dialéticos, seu permanente processo de construção e desconstrução, a apropriação permanente do Direito pelos que detém o poder e o dinheiro; refletindo a dinâmica da luta de classes na constante disputa pela aplicação do que seria a Justiça. Essa disputa que tem sido, historicamente, desfavorável aos mais pobres e aos trabalhadores, que às vezes conseguem, ao custo de suas vidas e de seus filhos, impedir a instalação completa da barbárie.

*Alexandre Mandl é especialista em Direito Constitucional pela PUC-Campinas e mestre em Desenvolvimento Econômico pela Unicamp. Atua como advogado junto aos movimentos sociais, é membro da RENAP (Rede Nacional de Advogado(a)s Populares) e  do BrCidades (link https://www.brcidades.org/).

Texto publicado originalmente no Justificando, na coluna Questões Urbanas (uma parceria entre IBDU e BrCidades).

Decreto de Bolsonaro que extingue colegiados é inconstitucional e antidemocrático, diz especialista

Por quem os sinos dobram em uma democracia republicana? O projeto constitucional de 1988 e a extinção de colegiados pelo decreto 9.759/ 2019

Por Lígia Maria Silva Melo de Casimiro*

 

O decreto 9.759, de 11 de abril de 2019, coloca a necessidade de revisarmos os preceitos estabelecidos pela Constituição Federal brasileira. Sob o argumento da eficiência administrativa, limpeza ideológica e corte de gastos, o ato presidencial estabelece diretrizes e extingue de uma só vez os colegiados da administração pública federal, instituídos por decreto ou ato normativo inferior. A medida tem uma face inédita de retrocesso social, político, jurídico e administrativo, estabelecendo um verdadeiro desrespeito à construção histórica do texto constitucional vigente no Brasil.

O Estado brasileiro foi configurado para promover e proteger direitos, em uma relação direta entre o dever de agir e a demanda social apresentada. A presença da população no âmbito do planejamento e das decisões sobre ações públicas, no Brasil, é constitucionalmente obrigatória em função da relação direta que existe entre democracia e garantia de direitos, se concretizando na ocupação de espaços deliberativos tais como os conselhos. Nessa equação, a existência de instâncias colegiadas representativas dos diversos segmentos sociais é um elemento configurador da legitimidade necessária ao Poder Público.

 

“Além de fazer um corte inconstitucional antidemocrático nos instrumentos de democracia, o decreto está baseado em uma competência formal e material ilegítima[…]”

 

Neste cenário, a autodeterminação política do cidadão tem um peso significativo como critério de validade das decisões políticas e administrativas estatais. Implica em compreender que a falta de legitimidade do ato presidencial fica evidente à medida que fere os instrumentos que garantem a realização dos processos democráticos, responsáveis por promover uma relação franca e transparente entre sociedade civil e Administração Pública. Transparência e publicidade perdem espaço para a concentração do poder de decisões, configurando uma evidente restrição ao exercício da democracia participativa e um grave retrocesso social.

Além de fazer um corte inconstitucional antidemocrático nos instrumentos de democracia, o decreto está baseado em uma competência formal e material ilegítima já que a extinção de parte dos colegiados atingidos pela medida só poderia ser feita por meio de lei própria. A redução da participação é um desrespeito frontal à previsão do direito de participação, constituindo uma ofensa aos direitos civis e políticos garantidos constitucionalmente.

(Crédito: EBC)

Diante da natureza deste ato presidencial, é importante lembrar que a Constituição Federal foi promulgada sob forte anseio coletivo de abertura democrática, progresso econômico, bem-estar social, liberdade civil e política, desenvolvimento e direito à cidade. O texto constitucional brasileiro prevê a Democracia como fundamento e limite do poder estatal e até a leitura mais simplória dos artigos iniciais da Constituição Federal deixa claro que a validação da própria existência e a atuação do Estado tem como base a cidadania e a soberania popular relacionados aos princípios e regras de organização de um Estado-administração, por dever, dialógico.

Em 1988, a Assembleia Nacional Constituinte entregou ao país um projeto de Estado vinculado aos princípios da democracia representativa, participativa e deliberativa, plasmado na inclusão da participação popular como elemento decisório da sua atuação administrativa. O capítulo da Política Urbana é um forte exemplo já que seu conteúdo é fruto de uma importante presença popular, exercida por meio de debates e sugestões que resultaram em emendas ao texto da Constituição, registrados oficialmente.

Essa formalização do dever de respeitar e promover a participação definiu um projeto concreto de nação, republicanamente democrática, cujo objetivo expresso no texto é efetivar o bem estar social em uma sociedade justa e solidária, com o dever de reduzir as desigualdades e erradicar a pobreza em territórios urbanos e rurais. Este projeto é sustentado pela articulação de vários elementos como soberania popular, dever de proteção e promoção dos direitos e garantias fundamentais, ao lado de previsões sobre o sistema econômico capitalista, o dever de eficiência estatal por planejamento, ética, função social da propriedade privada e da cidade.

A Constituição define que a efetivação do Estado Republicano Democrático e Social de Direito só acontece pela materialização de instrumentos e mecanismos próprios de cidadania ativa, com a participação social nos espaços institucionais para criar, transformar, controlar e legitimar o poder estatal. Indica ainda que a vontade social é um direito fundamental e, para acontecer, necessita de procedimentos próprios coerentes com a essência da soberania popular. A história da Assembleia Nacional Constituinte registra e confirma o diálogo com a sociedade em todo o seu processo de construção, estabelecendo um vínculo indissociável com a diretriz orientadora da participação. Ficou acertado por quem os sinos devem dobrar!

Por tudo isso, o Estado brasileiro passou a ter por dever o aperfeiçoamento dos espaços de discussão, elementares a um Estado Democrático, sendo que as tarefas que lhe competem têm um vínculo direto com a promoção do desenvolvimento pessoal e coletivo – bem-estar social -, o que retoma o tema da democracia republicana. Dessa forma, a eficiência estatal exige que as ações propostas tenham eficácia e efetividade já que a lógica da atuação pública não pode estar concentrada, exclusivamente, na equação custo-benefício ou mesmo, pasmem, em operações de limpeza ideológica.

Em uma análise rasante, mas com ciência da história constitucional, fica claro que o decreto desrespeita as normas constitucionais e a estruturação orgânica e jurídica da Administração Pública. Está em vigência um ataque, sem constrangimentos, à Democracia participativa. Extinguir colegiados por decreto é uma medida autoritária que manda um recado contundente no qual inclui redução da transparência e impedimento do controle efetivo da atuação do Estado. Ao ferir de morte a Democracia, o decreto n. 9.759/2019 definiu, à revelia da Constituição, por quem os sinos dobrarão a partir de agora.

* Lígia Maria Silva Melo de Casimiro é Professora adjunta de Direito Administrativo da Universidade Federal do Ceará – UFC  e Coordenadora de Ensino e Pesquisa do IBDU

Texto publicado originalmente no Justificando

Em segurança mas sem casa, em casa mas sem segurança

Como o enquadramento de risco afeta famílias que, retiradas de casa, trocam o risco de deslizamentos pela desagregação familiar, desemprego e violência

* Por Ricardo Moretti, Ruth Ataíde, Katia Canil, Celso Carvalho, Dulce Bentes

A forma como tem sido feito o enquadramento de riscos nos municípios brasileiros provoca sérios problemas, em especial para as populações mais pobres e vulneráveis. Predominantemente baseia-se na identificação e hierarquização dos locais potencialmente afetados por uma ameaça, seja de ordem natural ou tecnológica. Cria-se um mapa com a classificação do grau de risco (Baixo, Médio, Alto e Muito Alto) acompanhado de um dossiê com a indicação de obras e medidas, frequentemente genéricas, para sua redução.

Esta abordagem leva, infelizmente, ao foco na remoção das pessoas das áreas de risco e não à eliminação da condição do risco. Ao apontar uma situação problemática de risco, usualmente surge a tendência de simplesmente eliminar a exposição, com a retirada e demolição das moradias envolvidas. No entanto, essa abordagem pode trazer outros riscos, de mesmo porte.

Uma moradia construída sobre uma encosta instável se, por um lado representa uma situação de risco de deslizamento para seus moradores, por outro lado é uma solução de abrigo da família, de acesso às redes de proteção social, emprego, escola, sistema de saúde etc.

Dessa forma, não é aceitável uma solução que, ao eliminar a exposição ao risco de deslizamento, produza a exposição aos riscos de desagregação familiar, ao desemprego, à retirada de crianças e adolescentes das escolas, à fragilidade de saúde dos idosos, à submissão à violência urbana, entre outros.

As famílias socialmente mais vulneráveis são normalmente aquelas que são levadas a conviver com maiores riscos. Famílias que moram em áreas problemáticas, mas centrais, que interessam ao mercado imobiliário, usualmente são reassentadas em áreas distantes, onde perdem grande parte das possibilidades de trabalho e renda que dispunham anteriormente. Rompem-se os laços sociais de proteção e não são raros os casos em que a família é forçada a voltar para o local de origem, em condições ainda muito piores do que vivia anteriormente.

Em outros casos, as famílias recebem uma ajuda mínima, como o auxílio aluguel, que as levam a buscar outras áreas para morar, por iniciativa própria, em locais igualmente problemáticos e de grande exposição ao risco. Ou seja, há uma troca do tipo de risco, há uma troca do endereço do risco, mas o indivíduo e sua família permanecem em risco.

As origens do problema

O conceito de risco é entendido como a probabilidade da ocorrência de uma ameaça ou evento e sua consequência.

As consequências de natureza psicológica manifestam-se independentemente da probabilidade de ocorrência do evento adverso ser grande ou pequena. Se há risco, mesmo que baixo, surge uma pressão psicológica para que se tomem medidas urgentes para que ele seja eliminado. Mesmo que um relatório de enquadramento de risco seja muito bem elaborado e dê grande destaque para as obras e medidas necessárias para sua redução, a reação usual é de eliminar o risco, ou seja, prevalece a retirada dos moradores. O risco pode ser considerado uma palavra de grande impacto, que uma vez pronunciada, desencadeia reações de toda ordem… 

No campo jurídico o assunto é dramático. Um juiz ou promotor público, ao tomar contato com um relatório de enquadramento de risco, tende a agir no sentido de que se tomem medidas imediatas para seu enfrentamento, e nem podia ser diferente. O problema é que, muitas vezes, prevalece a perspectiva de “eliminar o risco”, como se eles pudessem simplesmente desaparecer. Esta orientação é, inclusive, contrária à legislação federal que trata dos procedimentos para prevenção de desastres. De fato, a Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010, em seu artigo 3ºB, estabelece que o Município deve priorizar a execução de medidas de redução de risco em relação à remoção das moradias.

Recomendações

Entende-se que, neste contexto, é aconselhável que o foco se volte para a identificação de medidas prioritárias de qualificação de segurança das áreas e das populações expostas ao risco.

Essa abordagem baseia-se na gradativa redução de riscos, ou seja, reduzir a exposição exagerada ou desnecessária por meio de um planejamento urbano que considere as limitações, as fragilidades físicas e ambientais dos terrenos, que crie sistemas de prevenção e de alerta, que melhore o preparo para ação no caso de um acidente, para redução das vulnerabilidades e, também, para o aumento da resiliência, durante e após uma eventual ocorrência. O objetivo é o mesmo – reduzir os riscos -, e pode até envolver alguns reassentamentos, mas o foco é voltado para identificação do que é prioritário fazer para qualificar a segurança da área.

Na abordagem de qualificação de segurança, se há um aterro de entulho lançado a meia encosta com risco de atingir uma residência situada abaixo, o foco é na remoção urgente do entulho, o que pode prevenir a necessidade de reassentamento definitivo da família, com todos os traumas que isto acarreta.

Por exemplo, atualmente na cidade de Natal, RN, existem diversos assentamentos precários considerados problemáticos pelo último enquadramento de risco, realizado 11 anos atrás. É evidente a necessidade de atualizar os estudos, com novo enfoque na qualificação de segurança.

No entanto, o enquadramento de 2008 continua sendo utilizado, com destaque às duas comunidades que estão situadas em áreas da cidade de interesse do mercado. Em uma dessa comunidades, desencadeiam-se iniciativas de remoção dos moradores para bairros distantes, apesar de estudos recentes mostrarem que existe a possibilidade de requalificação de segurança da área, que foi constituída há pelo menos 50 anos pelos seus moradores. 

As duas abordagens têm mais pontos de convergência do que de divergência. Mas, enquanto prevalecer um comportamento predominantemente emocional sobre a existência de riscos, que se manifesta apenas quando há vítimas fatais e veicula-se o assunto pela mídia, a diferença não é sutil.

Considera-se estratégico que o foco seja a qualificação de segurança, ou seja, a remoção do risco e não necessariamente a remoção das casas, com desdobramentos de novos e maiores riscos para as famílias.

 

Ricardo Moretti é professor da UFABC, doutor em Engenharia de Construção Civil e Urbana pela Universidade de São Paulo e colaborador da rede BrCidades.

Ruth Ataíde é Arquiteta e Urbanista, professora da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), e colaboradora da rede BrCidades.

Katia Canil é professora adjunta da Universidade Federal do ABC (UFABC), integrante do grupo de pesquisa e vice-coordenadora do Laboratório de Gestão de Riscos da UFABC (LabGris) e colaboradora da rede BrCidades.

Celso Carvalho é ex-diretor do Ministério das Cidades (2005 – 2014), ex-chefe da Secretaria do Patrimônio da União em Santos ( 2015-2017) e coordenador da rede BrCidades.

Dulce Bentes é Professora Associada do Departamento de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) e colaboradora da rede BrCidades.

Texto publicado originalmente no Justificando.

 

Em Porto Alegre, o avanço da iniciativa privada sobre patrimônio público atinge até praças e parques

Por Betânia Alfonsin*

A Câmara de Vereadores de Porto Alegre aprovou o Projeto de Lei 011/2018, proposto pelo prefeito Nelson Marchezan Júnior (PSDB), que autoriza o executivo municipal a conceder à iniciativa privada, por um período de até 35 anos, os serviços de operação, administração, conservação, manutenção, implantação, reforma, ampliação, melhoramento e uso de praças e parques da capital gaúcha. A proposta chegou à votação após um período de tramitação de apenas cinco meses e teve sua legalidade prontamente questionada por entidades e movimentos populares.

Além das flagrantes inconsistências jurídicas quanto à natureza das praças e parques, definidas pelo Código Civil como bens de uso comum do povo, o executivo porto-alegrense ignorou os princípios de participação popular e da gestão democrática, preconizados pelo Estatuto da Cidade ao alijar os órgãos colegiados e a população da definição da política urbana da capital. A proposta não foi submetida ao Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, nem foi objeto de debates, audiências ou consultas públicas. Por certo, a urgência e a limitação do debate à Câmara Municipal pode ser relacionada ao grau de resistência que uma proposta deste teor enfrenta na sociedade de Porto Alegre.

Em um momento em que é urgente repensar o planejamento das cidades contemporâneas para garantir uma vida urbana saudável, inclusiva e sustentável para as atuais e futuras gerações, os mandatários gaúchos revelam alinhamento a uma lógica de cobiça sobre o patrimônio público que não poupa nem as praças e os parques da cidade. Além de ferir os compromissos assumidos pelo Brasil como signatário da Nova Agenda Urbana (Habitat III – Conferência das Nações Unidas sobre Habitação e Desenvolvimento Urbano), este plano se reveste de um caráter perverso ao limitar ainda mais as opções de lazer de setores já bastante vulneráveis da população. Indiferente à conjuntura de instabilidade política e econômica, a administração municipal dificulta o acesso a áreas de convivência e confina as famílias e suas crianças às suas residências.

É importante ressaltar ainda que a proposta do prefeito não é uma iniciativa isolada e está alinhada a uma tendência internacional de financeirização da cidade que converte terras públicas em áreas para exploração do capital. Para cumprir seus objetivos, desconhece o lazer como parte constituinte do Direito à Cidade e ignora a prerrogativa da população de usufruir e decidir sobre os espaços urbanos. Além de não respeitar as diretrizes fixadas pelo Estatuto da Cidade para elaboração das políticas urbanísticas, a proposta é vaga sobre os usos que os concessionários poderão fazer dos parques, gerando insegurança em toda a comunidade.

Tramitação

Contando com sólido apoio da base do governo, a discussão na câmara manteve o caráter bastante vago do projeto de lei, mas alterou a proposta original do executivo municipal em relação à cobrança de ingressos. Diferente do que pretendia o prefeito, os concessionários não terão permissão para cobrar pelo acesso a áreas que poderiam fechar se recebessem “investimentos substanciais”. A cobrança está autorizada apenas para “serviços ou atividades específicas”. Essa alteração, associada à rejeição de uma emenda governista que dispensava a realização de plebiscito para cercamento total ou parcial dos parques concedidos, limitou um pouco o alcance das concessões.

Mesmo assim, o projeto enfrenta a resistência da sociedade e de entidades que se mobilizam para questionar a legalidade e a insegurança provocada pela aprovação da lei. Grupos como o coletivo A Cidade que Queremos manifestam preocupação com os efeitos do regime de concessões sobre as atividades culturais e com o impacto da administração privada em bens considerados patrimônio histórico do município. O comércio de ambulantes, as apresentações de artistas de rua e a realização de manifestações políticas também devem ser afetados pela nova lei, sem no entanto, estarem previstos no texto.

A proposta chamou atenção da Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Público de Porto Alegre (MPRS) que instaurou, no dia seguinte à aprovação na Câmara, um procedimento preparatório para avaliar a legalidade do projeto de lei. A investigação ficará sob responsabilidade do promotor de Justiça Cláudio Ari Melo e deve observar a legalidade, moralidade, eficiência e economicidade da proposta, além de verificar se é compatível com a legislação urbanística. Segundo informações do próprio MP, a análise deve começar pelo questionamento sobre o cumprimento do Estatuto da Cidades pela Câmara de Vereadores de Porto Alegre e da realização de audiência pública sobre o tema.

Direito à Cidade

O IBDU acompanha o tema com preocupação por entender que a política urbana e os espaços da cidade não podem estar à revelia de interesses econômicos que prejudicam o acesso e o desfrute dos bens públicos. A iniciativa do prefeito de Porto Alegre faz parte de uma tendência internacional de financeirização da cidade que inclui até as áreas de lazer. No Brasil, o modelo já está sendo posto em prática em São Paulo. Em um único edital, a prefeitura transferiu um lote de seis parques municipais – incluindo o Ibirapuera – para a empresa Construcap. A empresa, cujo dono foi preso pela operação Lava Jato em 2016, já administra o estádio Mineirão (Belo Horizonte) e terá 35 anos para explorar os parques paulistanos. O processo licitatório foi questionado e chegou a ser suspenso. Uma das principais críticas ao edital diz respeito à lacuna sobre a elaboração de um plano diretor para os parques.

Neste momento de impasse, é necessário reafirmar o compromisso com uma política urbana que priorize a função social da cidade e garanta o acesso à terra, moradia, saneamento, transporte, serviços públicos e lazer. Também é importante reafirmar que a cooperação entre governos e iniciativa privada está prevista no Estatuto da Cidade e deve ser feita no âmbito de uma gestão democrática com participação popular. Os problemas nas cidades necessitam ser enfrentados com coragem, sabedoria e respeito à ordem urbanística vigente.

Texto publicado originalmente em nossa coluna Questões Urbanas, do  portal Justificando

*Betânia de Moraes Alfonsin é diretora geral do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Advogada, doutora em Planejamento Urbano e Regional, professora na Escola Superior do Ministério Público e na PUC/RS nas áreas de Direito Público com ênfase em Direito Administrativo e Direito Urbanístico.