Municípios pequenos fadados ao fracasso?

Apesar da realidade incontestável da vastidão de pequenas cidades provenientes do processo da avassaladora multiplicação de municípios no nosso país ao longo da história, o enfoque sobre cidades pequenas nunca foi uma pauta prioritária na discussão urbana brasileira.

*Por Flávio Tavares

Essa vastidão representa numericamente 5.037 unidades municipais ao longo desse imenso território. Sim, hoje os municípios com menos de 50.000 habitantes representam, segundo o IBGE, 90,6% do número total de municípios do país. Apesar desse expressivo dado e dos estudos que se seguem, o que estamos acostumados a ver na academia, na mídia e na própria produção legislativa federal é uma produção excessivamente voltada para entender e solucionar os problemas das cidades de médio e grande porte – ainda muito desproporcional se considerado o percentual do que eles representam para o território nacional.

Portanto, falar dessas cidades é um desafio imenso, visto a dispersão de problemas existentes e a multiplicidade de experiências e realidades ao longo de todo esse território do Brasil. Não são poucos os projetos e as experiências exitosas que temos encontrado ao longo do tempo nas administrações municipais desse tipo de cidade. Vez ou outra florescem na mídia exemplos curiosos de projetos inovadores e transformadores aplicados numa cidade pequenina em algum rincão do país. Tal fato nos incita a perceber que essa é uma característica muito propícia a acontecer dentro desse ambiente de gestão, já que elas possuem, em geral, um perfil ainda muito personalista, dada a escala da população, a dimensão do território e, com isso, a própria cultura local de intensa proximidade entre o gestor e a população – favorecendo a construção de projetos muito próprios para essa realidade, que têm a “cara” do gestor.

Apesar dessa característica expressar, na realidade, uma alta dependência da máquina pública, ela também pode apresentar condições para o estabelecimento de políticas efetivamente positivas de interação popular, bem como podem proporcionar uma espécie de laboratório de testagem de determinados experimentos de política urbana que possam servir de protótipo para a replicação em outras realidades, e quem sabe até nas complexas cidades de médio e grande porte.

Uma questão histórica e constitucional

Nesse contexto, é importante partirmos do entendimento comum básico de que esse processo de criação se deu (e se dá) a partir do estabelecido na nossa Constituição Federal no seu capítulo I, “Da Organização Político-Administrativa”, que apresentou uma série de dispositivos democráticos para a fusão e desmembramento de municípios, dentre os quais estão a necessidade de “Estudos de Viabilidade Municipal” (devidamente publicados), consulta prévia à população local por meio de plebiscito e aprovação pelo legislativo estadual.

Assim, como podemos perceber, a princípio, o interesse dos constituintes era estabelecer uma série de dispositivos que permitissem uma leitura técnica, política e social da necessidade de criação destas unidades municipais. Na prática, avaliando a história de criação de muitos municípios Brasil afora, percebemos a criação de várias formações territoriais a partir de demandas legítimas, e outros tantos apenas para conceber autoridade local para grupos políticos dominantes com práticas coronelísticas e feudais.

Essa é uma questão que a própria Carta Magna “permitiu” ao repassar a responsabilidade legal para as Assembleias Legislativas estaduais – que criaram, ao longo do tempo, os critérios mais díspares possíveis. Se por um lado houve exageros na criação destas unidades em consonância direta com o atendimento das oligarquias locais, por outro, centenas de unidades político-administrativas foram criadas conforme iniciativas justas e democráticas.

O que nunca devemos esquecer é que essas tais unidades político-administrativas emancipadas, na verdade não são apenas uma unidade numérica, um elemento dentro de uma tabela agrupada, mas sim um elemento dentro de um território, não neutro, formado por processos sociais, políticos e, por fim, institucionais, que caracterizaram aquele limite territorial como um agrupamento independente, nomeado na estrutura federativa brasileira de município. Uma decisão política, ou apenas econômica, não pode simplesmente desconstituir toda essa conjuntura histórico-geográfica. Uma agenda econômica não pode estar acima desse princípio elementar, que é técnico, mas também político e legal – já que o pacto federativo foi a mola fundante da Constituição de 1988.

Uma justificativa meramente econômica

A constituição política dessa discussão, sabemos, tem um fundo eminentemente econômico. O discurso é de que estas unidades têm se mostrado inviáveis do ponto de vista de sua autossustentação. Daí, é preciso entender novamente como o pacto federativo constituiu o nosso sistema tributário nacional, que outorgou aos municípios basicamente os tributos de base urbana como o IPTU, o ISSQN, a contribuição de melhoria etc – impostos esses que não conseguem gerar valores significativos para a manutenção das suas administrações, avaliam a maioria dos gestores de municípios de pequeno porte.

É dessa forma que muitos prefeitos lutam tanto pelos aumentos no Fundo de Participação dos Municípios (FPM) – que nada mais é que transferências de receitas da União para os seus entes federados, uma garantia constitucional de participação sobre as receitas federais. O FPM existe justamente para compensar essas limitações da base arrecadatória dos municípios – é um sistema redistributivo que existe em quase todos os países federativos.

A importância do FPM nas receitas municipais é natural a qualquer município, seja ele de grande ou pequeno porte. Dados do Siconfi mostram que de todas as cidades brasileiras, 2.410 (43%) têm 90% ou mais de suas receitas provenientes de repasses federais e estaduais. Segundo o economista Gustavo Martins, “ser dependente do FPM só quer dizer uma coisa: que o perfil do município, dimensão, renda da população, economia local, não se adequam aos tributos relegados à arrecadação municipal. É um falso discurso falar em dependência, ela é normal. Pouco importa se temos 5 mil municípios ou 5 milhões, o bolo do FPM é o mesmo e terá que ser dividido, reduzir o número de municípios não traz economia alguma”.

O problema apresenta-se então, aí sim, na dificuldade intrínseca desses pequenos municípios cumprirem com ritos mínimos da administração pública. De fazer a gestão da sua arrecadação, utilizando de todos os instrumentos possíveis da política do solo e evitando eximir-se da tarefa amarga de executar os (não) contribuintes.

Criatividade e êxito nas políticas locais

Já falamos de uma característica muito comum dos pequenos municípios brasileiros que é o personalismo, tendendo a práticas oligárquicas e ainda com resquícios do coronelismo. É uma realidade assustadora e que deve ser muito bem observada, pois significa um “arraigamento” em uma cultura de dependência do poder público de forma distorcida, com agravamento da miséria, dos favorecimentos pessoais, culminando na desconfiança na gestão pública. Essa cultura se reflete em todos os processos e tentativas, algumas frustradas, de estabelecimento de cooperação e inclusão da população nos processos de construção dos projetos e de tomada de decisões.

Esse era o perfil até então estabelecido, por exemplo, no município de Conde, que tem 25 mil habitantes, no litoral sul da Paraíba, fronteira com a capital João Pessoa. A atual Prefeita, Márcia Lucena (PSB), é a primeira ao longo de 53 anos de história que não pertence a um ciclo de duas famílias tradicionais que se revezam na região.

Apesar de não estar diretamente encaixado no perfil dos municípios atingidos pela PEC apresentada pelo Ministro da Economia, o exemplo é didático do ponto de vista da adequação ao aspecto da maioria dos mais de 90% de municípios com menos de 50 mil habitantes, e do paradigma que uma gestão focada na política territorial consegue surpreender com resultados tão efetivos dentre os “municípios-irmãos” menores.

Em menos de um mandato, o município conquistou a sua primeira Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, garantindo o controle do zoneamento da cidade e permitindo a gestão do território para aplicação de uma série de outras políticas. A implementação do Cadastro Territorial Multifinalitário é um dos maiores exemplos; ele destravou a chave para entender a complexidade da cidade real existente e permitir uma maior efetividade no lançamento do IPTU e a garantia das cobranças de ISSQN relativas às novas edificações. Além disso, o município regulamentou um importante instrumento do Estatuto das Cidades que é a Outorga Onerosa e a Transferência do Direito de Construir, que permitem ao poder público agora capturar a mais valia antes endereçada ao proprietário do imóvel, prática comum em qualquer cidade pequena.

Território e participação popular

O surgimento dos mais de 5 mil municípios, gostemos ou não, estão baseados no que estabelece a nossa Constituição, a primeira após a redemocratização. O princípio dessas formações territoriais guardam aspectos absolutamente democráticos. O Plano apresentado pelo Ministro Paulo Guedes de acabar com 769 municípios a partir da PEC do novo Pacto Federativo, uma das 3 propostas de emenda à Constituição que compõem o novo conjunto de medidas fiscais e orçamentárias do governo batizado Plano mais Brasil, baseia-se em aspectos meramente matemáticos e desprezam completamente o seu aspecto territorial-democrático. Alterações dessa natureza, que não levam em consideração a instância democrática que lhes foi formada parecem-nos próxima ao Estado Autocrático.

O que se pretende levantar a discussão aqui é basicamente a forma, autoritária e irreal, de como o Governo Federal apresenta a questão. É possível sim que alguns municípios não tenham a garantia de que sua conformação responda a melhor adequação territorial, política e administrativa, no entanto, não encontramos racionalidade nenhuma do ponto de vista social, ambiental e até mesmo econômico em certos casos, da proposta apresentada. Que elementos nos leva a crer em que a fusão de municípios da forma proposta vai responder às questões econômicas colocadas e ainda atender às necessidades da população integrante destes territórios? Território pressupõe um agrupamento de pessoas em sociedade, e qualquer medida que altere a configuração dessa constituição sem passar por um processo democrático será uma medida arbitrária.

*Flávio Tavares é Arquiteto e Urbanista graduado pela UFPB e ETSA/Universidad de Sevilla e Mestre em Desenvolvimento Urbano pelo MDU/UFPE. Integra a Diretoria do IAB.pb e o Núcleo do BRCidades na Paraíba. Atualmente exerce o cargo de Secretário de Planejamento de Conde/PB, e recentemente foi reconhecido por sua atuação na Gestão Pública no Prêmio FNA 2019.

O polvo, o porto e a cidade de Santos

Na primeira metade do século XX, o poder da Companhia Docas de Santos (CDS) sobre a cidade era muito grande, gerando antipatia na população e fazendo com que a empresa fosse conhecida como “o Polvo”. Dizia-se, então, que o superintendente da companhia mandava mais na cidade que o próprio prefeito. 

*Por José Marques Carriço

O poder repressor da empresa, com relação ao trabalho, também era enorme, como na greve de 1908, que resultou na morte de 8 trabalhadores e cerca de 100 feridos. Atravessando algumas crises e duas guerras mundiais, o Porto foi ampliado, tornou-se o mais importante do país e suas cargas foram se diversificando à medida em que São Paulo se industrializava. Mas, com a aproximação do final da concessão, na década de 1970, a CDS deixou de investir no complexo portuário, sucateando-o e provocando grave crise na cidade.

No que respeita à política portuária nacional, em 1975, foi criada a Empresa de Portos do Brasil S/A (Portobrás), no contexto da política estatizante que caracterizou a ditadura militar. Neste quadro inseriu-se a criação, em 1980, da CODESP, empresa federal que assumiu a gestão do Porto, com o final da concessão à CDS.

O processo de sucateamento do Porto só não foi mais grave graças aos investimentos realizados pela Portobrás, como a construção do “Corredor de Exportação”, no contexto da transformação do país em importante exportador de grãos, e principalmente, com a extensão do complexo para a margem esquerda do estuário, no distrito de Vicente de Carvalho, em Guarujá, acompanhada de implantação do ramal ferroviário de Conceiçãozinha, da Rede Ferroviária Federal. Esses grandes investimentos garantiram a pujança do complexo portuário santista naquele período de desmonte da CDS.

A partir dessa época, importantes transformações produtivas ocorreram, em função da crise da dívida externa brasileira. Com o abandono das metas do II Plano Nacional de Desenvolvimento, grandes investimentos estatais foram suspensos provocando relevantes impactos econômicos e socioespaciais, sobretudo nas áreas mais urbanizadas. A região de Santos sofreu especialmente os efeitos dessas transformações, que atingiram suas principais atividades econômicas, a indústria de Cubatão e o Porto de Santos.

Portanto, a criação da CODESP ocorreu nos estertores do regime militar, quando a capacidade de investimento estatal já estava em muito comprometida e o setor portuário enfrentava a interrupção de investimentos estatais em infraestrutura. No início da década de 1980, a crise também provocou expressivo desemprego no setor industrial da região, majoritariamente composto pelas indústrias de base de Cubatão, agravando o quadro e reduzindo a participação econômica da região no estado e no país.

O Polvo e os braços neoliberais

Devido à crise que afetou o País, os anos 1980 foram conhecidos como “A década perdida”. É nesse caldo de cultura que surgem no Brasil as políticas neoliberais em curso nos países centrais do capitalismo na época. Essa ideologia, consubstanciada no “Consenso de Washington”, provocou significativa transformação na economia nacional, resultando em mudanças regulatórias que atingiram o setor portuário. Nesse contexto, em 1990, foi extinta a Portobrás, empresa pública criada em 1975 e que administrava os portos federais, auxiliando na execução da Política Portuária Nacional. Em 1993, foi sancionada a Lei nº 8.630, chamada de “Lei de Modernização dos Portos”. Esse processo teve graves desdobramentos sociais em Santos e região, destacando-se, em 1991, a mais importante greve do setor posterior à redemocratização, a qual provocou a demissão, posteriormente revertida, de mais de cinco mil trabalhadores portuários.

A chamada “modernização dos portos” resultou na ampliação da produtividade do cais santista, durante a década de 1990, sem que essa fosse acompanhada pelo aumento de empregos e da massa salarial do setor. Essas mudanças impactaram a renda das famílias e a economia regional, com efeitos negativos para a qualidade de vida. Na verdade, as mudanças estruturais desse período resultaram em mais perda de dinamismo da região, já bastante afetada pela crise da década anterior. É esse o pano de fundo da institucionalização da Região Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), em 1996.

Durante os anos 1990, a redução dos investimentos estatais provocou sérios efeitos sobre a RMBS, implicando, também, importantes mudanças espaciais e reforço ao processo de segregação socioespacial, em curso desde sua inserção no modo capitalista de produção. Neste aspecto, destaca-se a transformação ocorrida no Porto de Santos, que impactou não somente a cadeia produtiva do setor, mas toda a economia regional.

Com a nova regulamentação, a Companhia das Docas do Estado de SP (CODESP), empresa federal responsável pela administração do Porto de Santos até então, afastou-se da operação portuária e assumiu o papel de planejamento e gestão do Porto, com possibilidade de conceder a exploração de terminais portuários à iniciativa privada, que resultou na fragmentação do território portuário em “lotes”, sob controle de distintas empresas concessionárias, cuja relação com a cidade é bastante desigual e em muitos casos deletéria. Neste aspecto, ressalta-se o progressivo nível de automação das operações, com perda ou precarização de postos de trabalho, além de impactos ambientais dos mais diversos, provocados diretamente ou indiretamente. Dentre os diretos, destaca-se a precariedade do controle ambiental do processo de embarque e desembarque de cargas de alguns terminais, e a demanda crescente de veículos de carga, com enorme reflexo no trânsito e na contaminação atmosférica.

No período, foi relevante, também, a indução à criação de uma cadeia de empresas de apoio, que se espalharam ao logo da faixa contígua ao Porto, degradando progressivamente os setores urbanos próximos. Neste caso, é marcante a incompatibilidade crônica entre os zoneamentos portuário e urbano, possibilitada pela histórica subordinação da administração municipal aos interesses econômicos subjacentes à atividade portuária, com reflexos profundos no esvaziamento da área central de Santos, na segunda metade do século XX.

A importância do Porto de Santos

Durante o século XX, impulsionado pela cafeicultura no oeste de São Paulo e posteriormente pela industrialização do estado, o Porto de Santos tornou-se o mais importante para a balança comercial brasileira, diversificando suas cargas e ampliando sua hinterlândia além das fronteiras nacionais. Mas na quadra atual, o maior complexo portuário do país enfrenta sérios desafios, afetando especialmente sua base territorial mais próxima, a RMBS.

Fragilidade da economia, mudanças no mercado internacional e fuga de cargas para outros portos, somados a uma notória crise de gestão, agravam o quadro de crise no complexo portuário santista, levando à queda de movimentação, na comparação com o exercício de 2018. De fato, os portos são muito suscetíveis a mudanças nas políticas externas e nacionais nos campos econômico, comercial e logístico. Assim, a implantação do Arco Norte, melhorias no Porto de Paranaguá e a guerra fiscal com Santa Catarina, cujos portos cresceram 53%, entre 2010 e 2017, vêm afetando a movimentação do cais santista e colocando em dúvida seu futuro.

Em meio a esse processo de fragilização, a Codesp está passando da esfera do Ministério da Infraestrutura para o da Economia, sendo autorizada a abrir seu capital. Portanto, a mais importante empresa portuária do país, poderá passar, ainda que parcialmente, para as mãos de investidores, absolutamente descompromissados com a base territorial do complexo portuário. Para compreender as repercussões desse processo, especialmente no tocante às interações entre economia, modelo de gestão e seus efeitos sobre a RMBS, é preciso recuperar a história do Porto de Santos.

Essa história pode ser dividida em quatro fases, sendo a primeira entre o início da colonização portuguesa, no século XVI, e o princípio da concessão à iniciativa privada, em 1988, que resulta na organização da Companhia Docas de Santos (CDS), em 1892, responsável pela construção do chamado “porto organizado”. A segunda fase corresponde ao princípio da extensão do modo de produção capitalista, até a década de 1930, quando as relações capitalistas de produção já predominam, com a formação do mercado unificado nacional, sob o comando de São Paulo. A terceira fase, correspondendo à consolidação e crise do estágio extensivo de produção, é marcada pelo fim da concessão privada e instituição do monopólio estatal, sob a ditadura militar, com a criação, em 1980, da Codesp, empresa federal que sucedeu a CDS, na administração e operação do Porto. Esse período se estendeu até 1993, quando ocorreu a grande mudança para o que se denomina “ambiente concorrencial”, passando a Codesp de operadora portuária a autoridade portuária, em meio a profunda crise do estágio extensivo de produção, que perdura até hoje.

O “porto organizado” de Santos foi produto da adaptação às necessidades da nova economia capitalista, que exigia profundas mudanças na estrutura institucional brasileira, atingindo as relações de produção entre os diferentes agentes econômicos nacionais e estrangeiros. A acumulação primitiva de capital ocorreu no país graças à expansão dos principais setores exportadores, sob o comando de proprietários de terras, mas também com a ação decisiva de intermediários de investidores internacionais, principalmente britânicos. Assim, a nova ordem nasceu sob a tensão entre o antigo regime a as forças liberalizantes, que propugnavam pela inserção do país na economia capitalista.

Há 150 anos, a concessão do Porto à iniciativa privada foi resultado da publicação de edital imperial, que previa a privatização do porto pelo prazo de 90 anos. Em seguida, com a publicação do Decreto nº 1.746, do secretário de Estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, iniciou-se o processo de contratação, após concorrência, de um grupo de empresários cariocas, que, em 1892, já no período republicano, constituíram a CDS. A concessão obrigava a empresa a construir cais e armazéns, que vão reconfigurar o espaço urbano da atual área central de Santos, melhorando seu padrão sanitário, afetado por grave crise decorrente de moléstias oriundas da falta de saneamento. Com a construção dos primeiros 260m de cais, inaugurados no mesmo ano, a CDS torna-se o centro de grave crise política local, por contrariar os interesses dos proprietários dos trapiches, completamente removidos, em episódio que ficou conhecido com a “Guerra dos Trapiches”.

O decreto também outorgou à CDS o poder de desapropriar terrenos, o que garantiu a expansão do porto em direção à entrada do canal do estuário, com a construção do aterro dos Outeirinhos, viabilizado pela implantação de uma linha ferroviária, cuja função era transportar material retirado do maciço de morros da Ilha de São Vicente, onde se localiza a cidade de Santos. Essa e outras condições tornaram a CDS uma empresa extremamente poderosa, ao ponto de dificultar, durante anos, a extensão da malha viária da malha viária da cidade em direção à orla marítima, em função da existência dessa linha férrea, que cortava transversalmente a área urbana.

A relação do Porto com a cidade no contexto atual

Na década passada, com a adoção de política desenvolvimentista, apoiada na procura de construção, ainda que imperfeita, de um estado de bem-estar social, aliada a estratégias de reposicionamento do país no cenário geopolítico internacional, o Porto de Santos recuperou seu papel como elemento chave da cadeia logística brasileira e passou a apresentar progressivo aumento de movimentação. Os investimentos estatais retornaram ao cais santista, ainda que precocemente interrompidos pela crise política e econômica atuais.

Embora o novo governo tenha se esforçado por implementar uma condução da política portuária, que recuperasse o protagonismo do Estado, as estruturas criadas nos anos de política neoliberal continuavam latentes. A Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAQ), agência reguladora criada em 2001, com forte peso político do setor privado, passava ao comando da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República (SEP), criada em 2007, a qual trouxe de volta alguns antigos funcionários da Portobrás, procurando resgatar uma visão estratégica do setor, a qual nem sempre era compatível com os interesses privados.

Remontam a esta época os últimos investimentos estatais relevantes realizados no Porto de Santos, como o primeiro trecho das avenidas perimetrais portuárias, a dragagem de aprofundamento do canal do Porto e a implantação de sistema de tratamento de água e esgotos. Do lado privado, o período foi marcado por importantes investimentos como a implantação dos terminais da Empresa Brasileira de Terminais Portuários (Embraport, atual DP World Santos) e da Brasil Terminais Portuários (BTP). O primeiro foi implantado fora da área do “porto organizado”, na área continental de Santos. O segundo foi implantado na área do antigo “lixão” do Porto, no bairro Saboó, após processo de remediação ambiental, que durou três anos e eliminou o maior passivo ambiental do complexo.

Nos anos de crescimento econômico, ficaram claros os impactos ambientais decorrentes da falta de controle adequado e da própria matriz de transportes nacional, excessivamente rodoviarista. Em 2013, o crescimento exponencial da safra de grãos do centro-oeste, cujo transporte é majoritariamente realizado por carretas, e problemas comerciais com a China, paralisaram os principais acessos do Porto, durante várias semanas, trazendo prejuízos enormes à região. Devido ao grande volume exportado, o “Corredor de Exportação” apresentou movimento intenso, com sérios problemas de emissão de particulados, nas operações de embarque de grãos. Ao mesmo tempo, o crescimento do mercado imobiliário de alta renda, em área contígua ao “Corredor de Exportação”, evidenciou a incompatibilidade entre a política municipal de desenvolvimento urbano e as precárias condições de operação de embarque de grãos, marcadas pela dispersão de particulados, com consequências deletérias para os bairros lindeiros.

Embora os impactos ambientais decorrentes das operações portuárias já estivessem presentes nos bairros operários de Santos, historicamente construídos ao longo do Porto, somente quando o mercado imobiliário produziu intensamente nesse bairro, a administração municipal resolveu agir de forma mais objetiva, alterando o zoneamento, o que suscitou pedido de medida cautelar em ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental, proposta pela Presidência da República, que via na norma um risco à economia nacional. O Supremo Tribunal Federal deu provimento ao pedido da Presidência, por considerar que o município, ao legislar sobre o uso do solo em área do “porto organizado”, invadiu a competência da União, de “privativamente, legislar sobre o regime dos portos e explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, tais atividades”, declarando a norma inconstitucional em 2013. Outro aspecto importante, no tocante aos conflitos entre Porto e município, diz respeito à tendência de ocupação da área continental de Santos, cujo território é majoritariamente constituído por unidades de conservação e áreas de preservação permanente, como estratégia de ampliação do complexo.

Talvez a crise política, iniciada pelas jornadas de junho de 2013, tenha colocado em xeque o modelo de administração portuária urdido no curto período desenvolvimentista, entre 2003 e 2015, que culminou com a aprovação da Lei nº 12.815/2013, que dispõe sobre a exploração direta e indireta, pela União, de portos e instalações portuárias, e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portuários, alterando diversas normas sobre o setor. A norma atribuiu mais poder à ANTAQ e trouxe novas regras sobre concessões e arrendamentos portuários, inclusive dos chamados Terminais de Uso Privado (TUP), localizados fora dos portos organizados. Com a promessa de ampliar, modernizar e desburocratizar o sistema portuário brasileiro, a lei ainda não produziu os efeitos desejados no cais santista. Contudo, é possível vislumbrar que, caso a economia se recupere, a disseminação dos TUPs, concomitante ao processo de abertura do capital da CODESP, consolide o modelo de fragmentação espacial do Porto, aprofundando as dificuldades de controle dos impactos ambientais dos terminais e levando para esferas ainda mais distantes o processo decisório sobre os investimentos no complexo. Talvez esse novo modelo se constitua numa atualização do episódio dos trapiches, contrariando os interesses da população local, sob o comando transnacional e, portanto, criando obstáculos ainda maiores à desejável integração entre porto e cidade.

*José Marques Carriço é arquiteto, urbanista, docente e pesquisador da Universidade Católica de Santos

Professores e escola: uma outra cidade é possível

Ao estruturar o processo participativo de discussão do Plano Diretor de Londrina em 2005-2006, pensou-se em introduzir um elemento que pudesse iniciar a percepção dos cidadãos sobre a cidade desde a formação fundamental.

*Por Gilson Jacob Bergoc

A metodologia proposta pelo “Plano diretor participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos” propunha a ampla discussão em todo o território municipal, considerando uma “leitura técnica” e outra “comunitária”, ficando sempre subentendido que a comunidade é formada por adultos. Ora, as crianças e jovens também usufruem da cidade, mas nunca são lembrados no processo de envolvimento com sua construção. No entanto, são elas que mais vivenciarão as cidades no futuro. Por que não convidá-las a reconhecer e participar do seu território no entorno das suas escolas e de suas casas, a identificar os problemas e iniciar o desenvolvimento da cidadania a partir desse referencial?

Ao pensar nisso, um primeiro problema se colocou: como fazer isso com uma equipe tão reduzida até para conduzir o processo geral? A alternativa pensada a de envolver os professores das escolas públicas municipais e estaduais para inserir o tema em disciplinas, articulando os diversos saberes e abrindo uma possibilidade de relacionar os estudos “teóricos” com aspectos práticos da vivencia das crianças e adolescentes. Para que isso pudesse ocorrer buscou-se conversar com a Secretária Municipal da Educação e o Chefe da Regional de Ensino do Estado, que de pronto acataram a ideia.

Com esse apoio foi chamada uma reunião com as Diretoras/es, Supervisoras/es e Pedagogas/os das escolas para apresentar a proposta e definir a forma de encaminhamento. Os Diretores/as das escolas particulares ficaram sabendo dessa proposta e entraram em contato, por meio do Sindicato Patronal, pedindo para participar do projeto, o que foi prontamente aceito. Sendo assim, todas as escolas, públicas e particulares de Londrina, se envolveram no processo, mobilizando alunos e professores de várias áreas para pensarem a cidade. O desafio colocado foi o de identificar os problemas existentes: a cidade que temos, para pensar as soluções, e a cidade que queremos.

O objetivo perseguido foi o de introduzir no contexto pedagógico escolar a criação da cultura de planejamento e gestão participativa, incentivando a construção permanente de conhecimentos sobre a cidade e seu processo de decisão, considerando a realidade urbana e rural, no contexto ambiental, lançando bases para o exercício da cidadania.

Nas discussões com os professores de várias disciplinas e de escolas situadas nas várias regiões do município foram sugeridas várias atividades: professores de português poderiam propor atividades de análise de reportagens de jornais, programas de rádio e TV sobre os problemas e sobre o que ocorrem cotidianamente na cidade. A partir dessas análises, a ideia era trabalhar a produção de textos, poesias, charges e histórias em quadrinho sobre a cidade, o rio da minha rua, do meu bairro, da minha escola, lugares que gosto – ou não gosto – e sobre plano diretor e estatuto da cidade, respeitando os níveis de conhecimento de cada turma.

Na matemática poderiam ser trabalhadas as distâncias entre a casa e a escola, ou até o centro da cidade, pontos de referência urbanas ou rurais que os alunos/as elegessem como importantes. A partir dessas medidas, calcular áreas ou outros tipos de referências que possibilitassem exercitar as diferentes operações. Também poderiam contar o número de casas, prédios e estimar a quantidade de moradores, para então calcular as densidades da quadra onde mora, das quadras nos arredores da escola, etc. A contagem de carros, ônibus, bicicletas e outros veículos, quantidade de passageiros que cada um transportava, para desenvolverem a noção do espaço que cada veículo ocupa e a quantidade de gente que transporta. Com esses dados poderiam fazer gráficos, tabelas, porcentagens e outras operações, sempre respeitando o nível de formação em curso.

Os professores de geografia poderiam orientar os alunos a fazerem mapas da região em que a escola funciona, com maquetes, estimulando análises sobre as características do terreno, do rio e suas margens, relacionando a estrutura aos aspectos ambientais. Os de história poderiam orientar os alunos/as a registrarem as histórias dos seus pais, avós, vizinhos, sobre como vieram morar no local, como era quando chegaram, quantas pessoas tinham e quantas têm agora, fatos mais marcantes, mais lembrados, o nome da rua e, se fosse de alguma pessoa, pesquisar sobre ela, entre outros aspectos que poderiam estimular a visão da história a partir da visão das crianças e adolescentes colhendo os depoimentos dos mais “experientes”. Foram sugeridos e discutidos com os professores possíveis atividades para todas as disciplinas e anos do primeiro e segundo grau.

A partir dessa troca inicial foi definido um calendário, que pudesse ser adaptado ao bimestre letivo. Ao final cada sala apresentaria seus trabalhos numa “Pré-Conferência da Escola”, quando seriam eleitos os principais problemas e propostas a serem apresentadas, em nome da escola, na Conferência que reuniria todas as contribuições.

A Conferência Jovem Participativa do Plano Diretor, que aconteceu na Câmara de Vereadores, em 08 de abril de 2006, contou com a participação de 211 alunos de praticamente todas as escolas públicas e privadas de Londrina, de primeiro e segundo grau, bem como alunos do CEEBJA – Centro de Educação Básica de Jovens e Adultos, que também solicitaram a participação no processo quando ficaram sabendo o que estava acontecendo. Em decorrência, quatro escolas estaduais elaboraram também um “plano de ação” para intervir e melhorar o entorno da escola.

Muitas propostas apresentadas nessa Conferência foram incorporadas no Plano Diretor Participativo de Londrina, como a de construção de quadras poliesportivas, a necessidade de implantar áreas de lazer em vários bairros e a necessidade de regularização das calçadas, pois retratavam problemas concretos que precisavam ser enfrentados, mostrando, assim, uma sintonia dos estudantes com seu bairro muito grande. A Conferência Jovem Participativa do Plano Diretor teve várias ações como a apresentação de musicas, poesias, debates sobre a cidade na ótica das crianças e jovens, entre outras.

Esse relato esta sendo resgatado para se contrapor aos tempos sombrios que vivemos. Tentam impor a ideia de que as escolas precisam trabalhar apenas com conteúdos “básicos”: matemática, português e ciências, de forma genérica. Entretanto a complexidade da sociedade que vivemos nos desafia a ter conhecimentos cada vez mais amplos e desenvolver habilidades adequadas para utilizar em diferentes momentos de nossa vida. Nesse aspecto, professores/as das mais diferentes áreas assumem papel fundamental para formar as novas gerações e as escolas são as grandes usinas de criação e valorização da diversidade que encontramos na sociedade brasileira. A distribuição geográfica das escolas, nas cidades e áreas rurais, proporciona uma possibilidade impar de envolver  toda a sociedade nas discussões sobre os problemas municipais. A partir desses pequenos fragmentos, é possível formar cidadãos comprometidos com suas cidades, seus municípios, entendendo os aspectos ambientais e sociais que repercutem nas vidas de todos e todas. Uma outra sociedade é possível, como afirmou Milton Santos.

Gilson Jacob Bergoc é Docente de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Estadual de Londrina e membro do BrCidades.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Por que é urgente discutir justiça urbana, cidades e direitos?

Desde 2016, com o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff em um processo eivado de vícios, assistimos com preocupação a uma série de ataques sofridos pela ordem jurídico-urbanística e que implicam em um movimento em pinça em direção à política urbana brasileira.  Os dois braços dessa pinça são a desdemocratização e a descaracterização

*Por Betânia de Moraes AlfonsinFernanda Costa Rodrigo Faria G. Iacovini

O processo de desdemocratização tem uma série de indicadores bastante claros. São exemplos disso, ainda no Governo Temer, primeiramente a transferência das atribuições do Conselho das Cidades para o Ministério das Cidades e a suspensão do processo participativo de realização das Conferências Nacionais da Cidade. Isso foi aprofundado com o inacreditável e inconstitucional Decreto de Bolsonaro que extinguiu, em apenas um golpe, mais de 300 órgãos colegiados encarregados de democratizar a gestão de políticas setoriais no país, dentre eles o Conselho Nacional das Cidades.

O esvaziamento da Política Urbana, em um país que tem aproximadamente 85% de sua população vivendo em cidades, também fica evidente com a extinção do Ministério das Cidades, órgão da Administração Federal responsável pela interlocução com os municípios brasileiros, entes competentes para desenvolver tal Política.  Ao mesmo tempo em que extingue um dos principais responsáveis pela coordenação de investimentos necessários à melhoria da qualidade de vida da população brasileira, retoma com força o caráter clientelista da realização destes investimentos ao relegá-los à distribuição de emendas parlamentares. Quando prioriza o repasse de recursos federais aos municípios a partir de processos de negociação política entre parlamentares federais e atores políticos locais, torna-se evidente a estratégia de buscar enfraquecer as arenas democráticas de deliberação sobre a política urbana. A lógica que se busca imprimir é o atendimento de interesses político-eleitorais nos processos decisórios em detrimento das necessidades reais do território.

Já o processo de descaracterização começa ainda durante o Governo de Michel Temer, quando tivemos a edição de uma Medida Provisória, já convertida na lei 13.465/17, que promove uma reforma do marco legal da terra no país. Seus dispositivos alteram profundamente o paradigma de regularização fundiária adotado pelo Brasil desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, aprofundado pelo Estatuto da Cidade e amplamente regulamentado pela lei 11.977/09.

De uma concepção de regularização fundiária plena, envolvendo segurança da posse, urbanização, mitigação ambiental e participação popular nos processos de tomada de decisão, passamos a assumir um modelo de regularização fundiária que claramente privilegia a mera titulação dos ocupantes. A medida favorece, a médio prazo, processos de despossessão de terras ocupadas por população de baixa renda e promoverá a transferência de ativos dos mais pobres para os mais ricos. É assustador perceber a substituição do paradigma da função social da propriedade e do direito à cidade por um paradigma que recoloca o direito de propriedade e sua função econômica no centro do ordenamento jurídico. Trata-se de uma completa inversão nos sentidos e valores consolidados ao longo de várias décadas para a política urbana brasileira, que priorizava a correção ou, pelo menos, a mitigação das distorções geradas pelo processo injusto e insustentável de urbanização vivido pelo Brasil ao longo do século XX.

descaracterização é aprofundada no Governo de Jair Bolsonaro, com indicadores como a apresentação de uma PEC (PEC 80/2019) de autoria de Flávio Bolsonaro, que altera profundamente os capítulos da Política Urbana e da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária da Constituição Federal. No tocante à Política Urbana, a Nota Técnica publicada pelo Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, em conjunto com o Conselho Federal da OAB e o Instituto dos Arquitetos do Brasil, demonstra claramente tal intenção. A PEC 80, se aprovada, tem o condão de promover sérias mudanças no papel desempenhado pelo plano diretor no processo de ordenamento e de planejamento territorial. O plano será abandonado como referência para a definição do conteúdo da função social das propriedades urbanas, em que pese ser este o seu papel, segundo a Constituição Federal. Pela proposta, os proprietários de imóveis urbanos tem a prerrogativa de escolher como atendem ao princípio da função social da propriedade. Inaugura o que Bianca Tavolari chamou de “Constituição-menu” , cumprida segundo o gosto do freguês. Observar as regras do plano diretor passa a ser uma alternativa, já que o proprietário também pode simplesmente escolher se preserva ou não o meio ambiente ou o patrimônio histórico, artístico e cultural (como se todas estas não fossem obrigações colocadas pelo constituinte a todos os proprietários, de forma cumulativa).

Em segundo lugar, a PEC propõe que, para declarar que um imóvel não está cumprindo com sua função social, o Poder Executivo deve ter uma autorização judicial ou legislativa. Tal regra é inconstitucional na medida em que viola o princípio da separação dos poderes, além de usurpar a competência do ente municipal para promover adequado ordenamento territorial da cidade. Suprime dos municípios a possibilidade de exercer poder de polícia em matéria urbanística.

O mesmo tom assume a Declaração de direitos de liberdade econômica recentemente aprovada pelo Congresso Nacional e que desautoriza completamente os municípios no planejamento e controle do uso do solo. Embora ao longo de sua discussão e tramitação no Congresso tenha sofrido alterações, trata-se de mais um claro atentado à ordem jurídico-urbanística brasileira, como apontou novamente o IBDU.

As alterações normativas promovidas por inúmeras Medidas Provisórias – instrumento mais que banalizado pela atual gestão e que tem sido convertido em Lei com textos flagrantemente ilegais e inconstitucionais – tem gerado uma enorme insegurança jurídica. Além disso, tem gerado também uma corrida ao judiciário na busca pela garantia de direitos e pela declaração de inconstitucionalidade de diversos dispositivos legais.

Nesta conjuntura, não é possível permanecer inerte quando o processo combinado de desdemocratização e a descaracterização da Política Urbana brasileira impõe um novo pacto perverso sobre o futuro de nossas cidades, rifando a vida de milhões de brasileiros e brasileiras que passarão a sofrer de maneira ainda mais intensa as consequências da urbanização desigual, injusta e insustentável. Devem ser multiplicadas iniciativas como a do IBDU de incidir politicamente e tecnicamente sobre este processo, através da produção de notas técnicas, da oferta de capacitações para diferentes atores sociais, da apresentação de representações, na atuação como amicus curiae e na propositura de ações judiciais. É urgente encontrar cada vez mais diferentes meios para debater este processo com a sociedade como um todo, a exemplo do espaço desta coluna, “Questões Urbanas”, um dos frutos de uma parceria profícua entre IBDU e BrCidades.

Convidamos nesse momento a todas as pessoas e organizações a resistir e pensar formas de promover justiça urbana diante da omissão dos entes da Federação em relação às suas competências constitucionais e da atrofia das políticas públicas capazes de atender ao direito à moradia e ao direito à cidade, agravadas pela PEC do congelamento de gastos públicos e pela crise econômica. Precisamos atuar de forma unificada na defesa da ordem jurídico-urbanística democrática, bem como apoiar a população de baixa renda que se organiza, em estado de necessidade, para efetivá-la e garantir os direitos fundamentais de que é titular. É preciso resistir à derrocada da ordem democrática.

Vemos com esperança renovada a mobilização em torno do X Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico, a ser realizado entre os dia 22 e 24 deste mês em Palmas, cujo tema é “Direito à Cidade e Política Urbana em Xeque”. Com a presença confirmada de acadêmicos, profissionais e militantes historicamente comprometidos com a defesa de uma ordem jurídico-urbanística justa e democrática, temos a certeza que as discussões e possibilidades de transformação e resistência gestadas no evento impactarão o rumo da política urbana brasileira em direção a uma maior efetivação do direito à cidade para todos, todas e todes.

*Betânia de Moraes Alfonsin é diretora geral do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU). Advogada, doutora em planejamento urbano e regional, professora na Escola Superior do Ministério Público e na PUC/RS nas áreas de Direito Público com ênfase em Direito Administrativo e Direito Urbanístico.

*Fernanda Costa é vice-diretora do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU). Advogada, especialista em planejamento e uso solo urbano pelo IPPUR/UFRJ e mestra em planejamento urbano  e regional pelo MDU/UFPE.

*Rodrigo Faria G. Iacovini é coordenador executivo do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU). Advogado, doutor em planejamento urbano e regional pela FAUUSP, assessor do Instituto Pólis e membro do coletivo LabLaje.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Água, bem comum e sua gestão nas cidades em tempos de mudanças climáticas

Diante das tentativas em curso de privatização dos serviços públicos urbanos, não só com o caso da CEDAE, no Estado do Rio de Janeiro, mas, também, com a proposta do chamado “Novo Marco do Saneamento Básico” (o Projeto de Lei 3261/2019), é necessário fazer uma reflexão sobre este processo à luz da gestão da água em tempos de mudança climática, principalmente levando em consideração sua natureza de bem comum.

*Por João Alfredo Telles Melo

 

Este final da segunda década do século XXI é marcado por uma imensa e profunda crise socioambiental e civilizacional planetária, observada diariamente nos centros urbanos de maneira intensa. Sexta maior extinção em massa das espécies, mortes e agravos pelas mais variadas formas de poluição, destruição de ecossistemas marinhos por toneladas de plástico jogadas aos mares, ultrapassagem da capacidade regenerativa da natureza (overshoot day), secas e inundações severas, crescimento da miséria e da desigualdade são alguns sinais do que Porto-Gonçalves denomina desordem ecológica global em seu livro A Globalização da Natureza e a Natureza da Globalização (Ed. Civilização Brasileira, 2015).

A questão climática e sua relação com a questão hídrica são dois dos aspectos mais graves e preocupantes dessa crise. Um estudo recente, a 25ª edição da Declaração da Organização Meteorológica Mundial (OMM) sobre o Estado do Clima Mundial correspondente a 2018 (WMO Statement on the State of the Global Climate in 2018), apresentada ao público em 27 de março deste ano, traz dados espantosos e alarmantes. Quase 62 milhões de pessoas no planeta foram afetadas por fenômenos meteorológicos e climáticos extremos em 2018; mais de 1.600 mortes foram causadas por intensas ondas de calor e incêndios florestais nos Estados Unidos, na Europa e no Japão; etc..

Outro recente relatório produzido pela UNESCO, intitulado “Não deixar ninguém para trás – Relatório Mundial das Nações Unidas sobre Desenvolvimento dos Recursos Hídricos 2019”, vem com importantes elementos acerca da crise hídrica.  Atualmente, “mais de 2 bilhões de pessoas vivem em países que experimentam estresse hídrico. Estimativas recentes mostram que 31 países experimentam estresse hídrico entre 25% (que é definido como o patamar mínimo de estresse hídrico) e 70%. Outros 22 países estão acima do nível de 70% e, por isso, encontram-se em uma situação grave de estresse hídrico”.

Os dados referentes ao Brasil não são menos graves, conforme pode ser ver relatório Conjuntura dos Recursos Hídricos do Brasil 2018, da Agência Nacional de Águas, que constatou, dentre outros preocupantes dados, que em 2017, em torno de 38 milhões de pessoas foram afetadas por secas e estiagens . É nesse quadro crítico, que deve ser pensada a gestão da água.

A boa gestão ou governança da água, segundo estabelece a UNESCO no já mencionado Relatório Mundial sobre o Desenvolvimento dos Recursos Hídricos 2019, deve “se afastar das estruturas hierárquicas de poder, ao mesmo tempo em que adota os conceitos de responsabilização, transparência, legitimidade, participação pública, justiça e eficiência – princípios que estão alinhados com a Abordagem Baseada em Direitos Humanos (ABDH)”. Pelo mesmo relatório, a Abordagem Baseada em Direitos Humanos (ABDH) é definida como aquela que “defende padrões e princípios e critérios fundamentais dos marcos legais dos direitos humanos”, que “incluem a não discriminação e uma participação que seja ativa, livre e significativa, assim como a representação pelas e para as pessoas em situações de desigualdade e vulnerabilidade”.

A esses elementos acima descritos, devem ser aduzidos três aspectos que se referem à natureza jurídica da água que, estando interrelacionados, podem, ainda mais eficazmente, garantir a boa e justa gestão da água: a água como bem comum, como objeto de direito e, também, como sujeito de direito. Dada a exiguidade do espaço, vamos abordar aqui apenas o importante aspecto do bem comum.

Hardt e Negri, no livro Bem Estar Comum (Ed. Record, 2016),trazem como definição primária de comum a “[…] riqueza comum do mundo material – o ar, a água, os frutos da terra e todas as dádivas da natureza”. Dentre essas redes da vida que nos sustentam (como traz Helfrich em seu artigo Bienes Comunes y Ciudadania: una invitación a compartir), ou dádivas da natureza (Hardt e Negri), sempre vamos encontrar, por óbvio, o elemento água. Compreender a água como bem comum significa, a um só tempo, concebê-la como um bem inapropriável, e, assim, fora do espaço do mercado (não é mercadoria, portanto) e propugnar que sua gestão se dê de forma coletiva, participativa, democrática. É o que Bollier, no artigo Los Bienes Comunes: un sector soslayado de la creación de riqueza, compreende como “poder cidadão”, um autogoverno, portanto.

Acerca dessa visão de “poder cidadão”, importante trazer aqui o exemplo da remunicipalização da gestão da água em Nápoles, na Itália, que, segundo relatam Dardot e Laval, é “o exemplo mais impressionante de comuns locais governados como comuns”, no livro Comum: ensaio sobre a revolução no século XXI (Ed. Boitempo, 2017). Ali, se exerce o que se convencionou chamar de “soberania popular sobre os bens comuns mediante a participação dos cidadãos”, na medida em que a gestão da companhia municipal de águas (Acqua Bene Napoli) é compartilhada pelos técnicos e  membros da prefeitura com representantes dos usuários, associações ambientalistas, movimentos sociais e organizações dos trabalhadores.

Importante observar que a experiência de remunicipalização em Nápoles foi uma dentre centenas de outras comunas, que reverteram o processo de privatização dos serviços públicos de abastecimento. Segundo o “Water Remunicipalisation Tracker”, nos últimos 15 anos, 235 cidades em 37 países remunicipalizaram seus serviços de água e esgoto.

Em tempos de escassez hídrica, agravada pelas mudanças climáticas, para garantir a água como direito de todos, temos que compreendê-la como bem comum, a ser gerida, democraticamente, por todos (trabalhadores e usuários). Devemos rejeitar, de forma peremptória, sua concepção como mercadoria.

*João Alfredo Telles Melo é advogado, associado ao Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico, professor de Direito Ambiental, mestre em Direito Público e doutorando em Desenvolvimento e Meio Ambiente, Presidente da Comissão de Direito Ambiental da OAB/CE.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Governo Bolsonaro evidencia crises relacionadas à moradia e “questões urbanas”

Os primeiros meses do atual governo Bolsonaro e de seus aliados nos Estados e no Congresso evidenciam seu profundo impacto em muitos aspectos das chamadas “questões urbanas”.

*Por Irene Maestro Guimarães

De imediato já é possível sentir o peso da mão do governo em questões como o acesso à moradia, à terra urbanizada, aos serviços públicos e à violência nas cidades. Uma série de medidas já afetam o cotidiano da população brasileira, tais como a reforma da previdência, a nova reforma trabalhista, a “MP da liberdade econômica”, os cortes na educação, o projeto “Future-se”, as privatizações, o desmonte de políticas sociais, o ataque à liberdade das organizações sindicais, o fim da fiscalização ambiental, a liberação ainda maior de agrotóxicos, a ausência de políticas habitacionais. Essas ações ainda são reforçadas pela legitimação dos discursos e das práticas já conhecidas como o feminicídio, a LGBTTfobia, a opressão de milícias e jagunços sobre territórios periféricos e ocupados por povos tradicionais. Todos esses fatores estão levando aceleradamente a uma piora nas condições de vida da população brasileira – já habitualmente muito difíceis, especialmente dos setores historicamente mais vulneráveis.

Em nosso país, a herança escravocrata sem qualquer reparação e as grandes propriedades altamente concentradas fizeram que negros, negras e indígenas tenham tido historicamente negado o direito à terra. Os sucessivos e intensos processos de luta protagonizados pelos setores espoliados e marginalizados, contra as diversas formas de superexploração e opressão, foram silenciados pelas “balas” e pela “história oficial” dos “vencedores”, que costumam “consensuar pactos por cima”, com o objetivo de antecipar e evitar a explosividade de possíveis revoltas.

A construção de nosso espaço territorial é marcada por um longo, violento e reiterado processo de concentração da população pobre em condições precárias e de controle militarizado nos centros urbanos, especialmente a partir dos anos 1970. Favelas, esgotos a céu aberto, má qualidade e escassez de serviços e equipamentos públicos e empregos com baixíssimos salários são marcas do nosso processo de urbanização.

Somos um dos países mais desiguais do mundo, e o genocídio que vivemos desde a colonização até o das periferias nos dias atuais denuncia que nossa democracia só pôde ser mantida a partir do uso sistemático da violência. No Brasil se mata mais do que em guerras como a da Síria. Vivemos uma guerra “não oficialmente declarada” dirigida pelos “de cima” contra “os de baixo”. Uma guerra apoiada por um Estado constituído em bases patrimonialistas e racistas. Vale lembrar que dentre as estrelas que compõem o brasão da Polícia Militar de São Paulo, e que representam “feitos históricos” da corporação, estão (oficialmente!) a batalha de Canudos, da Revolta do Marinheiro João Cândido, da Greve operária de 1917, e a comemoração do Golpe Militar de 1964.

O presente é reflexo do passado

Sucessivos governos, de diferentes “colorações” políticas, não conseguiram resolver esses problemas. Na verdade, acabaram conferindo-lhes novos contornos e complexidades a partir das conjunturas de seu tempo, das novas demandas do grande capital global e das respectivas acomodações de interesse dos proprietários nacionais.

O resultado dos governos precedentes, inclusive dos que incorporaram em seus programas – ao menos no discurso – o enfrentamento dessas questões, foi a manutenção da tributação não progressiva, a isenção e renúncia fiscais e subsídios às empresas, a precarização das condições de trabalho, o aumento da concentração de propriedades rurais, o fortalecimento dos bancos e especuladores, e da produção habitacional de mercado, o avanço da destruição do meio ambiente, e a manutenção (intacta) das estruturas repressivas existentes desde as Ditaduras Vargas e Civil-Militar dos anos 1960. Nos últimos 10 anos, inclusive, houve um expressivo retrocesso na reforma agrária, demarcação de terras indígenas e titulação de territórios quilombolas, bem como um crescimento exponencial de assassinatos de jovens, negros, pobres, periféricos e do encarceramento em massa dessa mesma população.

Mas, se é verdade que esses problemas não são novos, as medidas do atual governo conjugam a perspectiva política de extrema-direita como forma de dar resposta à crise econômica – que é internacional –  vivida desde 2014, e que vem se intensificando, com os problemas estruturais que nosso país carrega.

Os reflexos nacionais dessa crise e as “respostas” propostas até agora, fizeram com que em apenas um ano o país passasse a ter quase 2 milhões de pessoas a mais vivendo na chamada “situação de pobreza”, ou seja, com rendimento inferior a R$ 406,00 por mês, atingindo ¼ da população (ou 55 milhões de pessoas). Já a “extrema pobreza” (rendimento inferior a R$ 140,00 por mês) aumentou em 13%, saltando de 13,5 milhões pessoas para 15,3 milhões no mesmo período. O desemprego atinge números assustadores, tendo chegado a alcançar quase ¼ da população economicamente ativa. Segundo o IBGE, dos 93,7 milhões de empregados, 38,8 milhões são informais (precários e mal remunerados), o que representa 41,4% das pessoas ocupadas.

A falta de renda reduz ainda mais o acesso à moradia, fazendo com que vivamos um cenário muito difícil no que diz respeito à segurança na posse. Segundo pesquisa do Observatório de Remoções, entre janeiro de 2017 e junho de 2019, quase 30.000 famílias sofreram despejos e mais de 170.000 estão sob risco de serem removidas na Região Metropolitana de São Paulo. A maioria dos terrenos que foram alvo desses processos são terrenos públicos, que estavam vazios antes de serem ocupados. Ainda, as pesquisadoras e pesquisadores que organizaram o mapeamento afirmam que estamos diante de uma crise de aluguel. A elevação dos preços, conjugada com a impossibilidade de seu pagamento nos coloca diante de uma verdadeira “máquina de remover”. Entre 2013 e 2018 foram quase 130.000 despejos, 19.000 processos de reintegração de posse (coletiva e individual) e cerca de 9.500 desapropriações.

Paralelamente, as projeções sobre a falta de moradia indicam que o Brasil registrou um déficit habitacional de 7,770 milhões de domicílios em 2017 (recorde da série histórica), o que representa um crescimento de 3,1% em relação a 2016, refletindo o ambiente de crise econômica no País e deterioração da renda das famílias.

No entanto, a mesma crise econômica que prejudica uma enorme parcela correspondente à população mais empobrecida, negra, jovem e feminina, beneficia um setor minoritário da sociedade. Segundo o Relatório da Desigualdade Global, da Escola de Economia de Paris, os “super-ricos” no Brasil lideram a concentração de renda global no 1% do topo da “pirâmide social”. Na crise, a miséria voltou a crescer, enquanto alguns aumentaram suas propriedades e riquezas. O rendimento mensal desse 1% (1,4 milhão de pessoas) subiu 10,10%, ficando, em média, R$ 140.000,00 mensais, enquanto o dos 50% (71 milhões de pessoas), caiu para 17,1%, ficando em R$ 1.200,00.

Em São Paulo, os imóveis ociosos do centro da cidade estão concentrados nas mãos de poucos proprietários, sinalizando que a relação entre o “não cumprimento da função social” e a especulação imobiliária se dá de forma indissociada. A consequência nefasta desse processo é que enquanto uns sofrem com a ausência de moradia, miserabilidade das condições de vida e a morte pela letalidade policial, outros ganham – e muito – com isso! A desigualdade é fruto de um projeto político, que tem no Brasil uma de suas expressões mais brutais. Por esse motivo, pensar os problemas urbanos a partir de perspectivas conciliatórias já conhecidas, que apontem para uma composição “do interesse de todos” não nos permitirá transpor os obstáculos e desafios que a atual conjuntura nos coloca.

Da crise pode vir a esperança

No Brasil de Bolsonaro intensificam-se a crise, o desemprego, o aluguel, a insuportabilidade da vida no meio urbano e os despejos. No entanto, a manutenção desse estado de coisas não é algo simples e explosões tendem a acontecer. Nesse sentido, também aumentam as ocupações e retomadas de territórios por aqueles que deles foram “arrancados”. Por isso, devemos apoiar nossa leitura nas lutas sociais que foram historicamente “silenciadas”. Devemos trazer esses processos de resistência à luz para ampliar a compreensão política do processo, aumentando, assim, as possibilidades de se enxergar caminhos possíveis.

Existe uma grande potência nas lutas territoriais na medida em que trabalhadoras e trabalhadores encontram-se bastante fragmentados. A reestruturação produtiva dos anos 1970 tornou muito difícil a articulação por meio das categorias profissionais nas fábricas. E se olharmos para a força de trabalho empregada nos serviços, também veremos que também há uma imensa pulverização. São pessoas que se encontram, dividem e vivem o mesmo território, estão nos mesmos bairros periféricos, pegando os mesmos ônibus e trens lotados e esperando longamente nas mesmas filas do SUS.

Mas também se antecede a isso, a “tradição” da luta territorial expressa nos quilombos, na organização dos povos originários, nos laços e formas organizativas comunitárias construídos para melhorar as condições de sobrevivência ao longo dos séculos, com toda a tecnologia social historicamente acumulada. Destacando-se aqui o papel das mulheres.

Assim, as lutas dos indígenas, dos quilombolas e das ocupações rurais e urbanas, assim como os levantes de mães, familiares e comunidades contra o genocídio cometido pelas forças policiais, forjam fissuras na complexa “lógica da institucionalização” dos conflitos sociais a partir da qual se constituiu nossa história, e que se sofisticou nos governos precedentes.

Quando não esterilizadas pela canalização de sua potência para um novo arranjo pautado no equilíbrio entre ganhos eleitorais e econômicos das classes dominantes, essas experiências, ainda que limitadas e/ou contraditórias, podem constituir um embrião de novas práticas autogestionárias que forcem transformações estruturais.

É preciso abrir mão de mirar o passado dos “pactos sociais” frágeis ou perniciosos e das “saídas” a que fomos acostumados. Nesse sentido, essas lutas, nesses marcos, nos permitem olhar “para frente”, com a urgência necessária. O governo Bolsonaro nada mais é que um aprofundamento brutal e catastrófico dos problemas ambientais, urbanos e sociais que vivemos no transcorrer da nossa história. Porém, as reações aos seus impactos podem nos impor a construção de novas e radicais alternativas para lógica social vigente há tantos séculos e que tanto precisamos superar.

*Irene Maestro Guimarães é advogada com atuação na área de direito urbanístico e no movimento Luta Popular, pesquisadora do Instituto Terra, Trabalho e Cidadania, doutoranda em Direitos Humanos na Faculdade de Direito da USP e colaboradora do BrCidades

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

A interrupção do auxílio-aluguel e a expulsão de famílias da periferia de São Paulo

Recentemente, a Prefeitura Municipal de São Paulo anunciou um corte no pagamento do Auxílio Aluguel de 4.879 famílias, à revelia das assistentes sociais responsáveis pelo acompanhamento do serviço junto aos beneficiários.

*Por Fernanda Pinheiro da Silva

A interrupção chegou a ser efetuada para o mês de agosto, contudo, após questionamentos do Ministério Público de São Paulo, via promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo, a administração municipal foi obrigada a realizar todos os pagamentos de modo retroativo para atender uma liminar que impediu o bloqueio proposto.

Se a alegação do poder público era que a medida serviria para combater fraudes e coibir desvios no uso da verba, uma melhor compreensão do benefício permite identificar problemáticas no embasamento de uma ação deste porte.

Caracterizado pelo pagamento mensal de verba pecuniária no valor de R$400,00, o auxílio-aluguel tem como objetivo custear parte das despesas com locação de moradia. O auxílio destina-se a famílias com renda máxima de R$2.400,00 – ou R$500,00 per capita – e até junho deste ano era concedido para casos emergenciais, tais como incêndios e alagamentos, mediante remoções em áreas de risco ou para viabilizar intervenções públicas, e em situações de extrema vulnerabilidade. É importante dizer que atualmente o benefício responde pela única alternativa de atendimento habitacional provisório ofertada pelo município de São Paulo, e beneficia 27.111 famílias.

Este ano, a atual gestão municipal alterou alguns critérios para a prestação do benefício. A gestão Bruno Covas efetuou um corte no benefício, retirando do seu escopo as situações de extrema vulnerabilidade, mesmo sem apresentar estudos de impacto ou proposta de compensação. Se por um lado a medida explicita preocupações internas à pasta com a gestão orçamentária do serviço, por outro, cabe ponderar que a sua adoção por parte do poder público vinha sendo adiada devido à falta de políticas de apoio aos grupos que deixariam de ser assistidos pelo auxílio-aluguel.

Outro aspecto relevante diz respeito às condições para o recebimento do benefício. Quando concedido para situações emergenciais ou de extrema vulnerabilidade, o auxílio possui caráter temporário e é mantido por doze meses, passível de uma única renovação por igual período. Entretanto, nos casos de remoção – seja para intervenção pública, obras de urbanização ou iminência de risco em ocupação consolidada –, o benefício se vincula à garantia de um direito adquirido, e deve ser mantido até que o poder público oferte novas condições definitivas de habitação. Por mais que não haja até o presente momento a sistematização oficial sobre os motivos de inclusão dessas famílias como beneficiárias do auxílio-aluguel, um trabalho realizado em abril de 2016 pela Secretaria de Habitação evidenciou que 82,8% do total de titulares residiam em favelas antes de receber o benefício, e ao menos 1/3 do total das famílias cadastradas havia sido removida por obras de urbanização. Também é importante frisar que até o final de 2017, 13.499 famílias recebiam auxílio-aluguel em função de remoções para viabilizar obras municipais no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

A suspensão do auxílio-aluguel e a expulsão de famílias da cidade de São Paulo 

Dentro do regimento que regula o auxílio-aluguel há um ponto que é necessário destacar: é proibido a concessão do benefício para famílias residentes fora dos contornos administrativos do município. Com base neste regramento, a Secretaria Municipal de Habitação se viu no direito de suspender o benefício de todos aqueles que haviam sacado o auxílio por mais de quatro vezes sequenciais em agências bancárias localizadas fora da capital paulistana. A conexão demonstrava fragilidades, pois a retirada do depósito em outras municipalidades não pode ser utilizada como prova da residência do titular do benefício fora do município de São Paulo. Essa contraposição foi ratificada pela liminar que exigiu o pagamento retroativo dos cortes efetuados. No entanto, tamanha incoerência não impediu a adoção da suspensão dos pagamentos por parte do poder público. Levando em consideração as dificuldades de comunicação entre prefeitura e beneficiários do auxílio-aluguel, pode-se deduzir que no início de agosto a maior parte dessas famílias tomou conhecimento sobre os cortes pelo mesmo caixa eletrônico que denunciou seus saques fora de uma suposta legalidade altamente questionável.

Além disso, ao examinar a fundo as justificativas para a suspensão dos pagamentos, chama atenção que 80,5% do total se refere a famílias que sacaram o dinheiro em agências da Região Metropolitana de São Paulo, a maioria no município de Embu das Artes. Como já apresentado, a maior parte dos beneficiários foi expropriada de condições já precárias e periféricas de habitação por meio de intervenções públicas e situações emergenciais. Neste sentido, para elas, a concessão do auxílio-aluguel já constitui um agravamento das condições de moradia e vulnerabilidade social. Após remoções, deslizamentos ou incêndios em Paraisópolis, Heliópolis, Sapé, São Francisco, Rocinha Paulistana, Heliópolis, Viela da Paz, Jardim Letícia, Real Parque e Moinho, apenas para citar as dez favelas de origem da maior parte dos titulares do Auxílio Aluguel, muitas dessas famílias se viram impossibilitadas de permanecer na mesma localidade. Essas pessoas enfrentaram de modo concreto a necessidade de garantir condições mínimas de moradia com um apoio monetário de apenas R$400,00 mensais. Neste quadro, é imprescindível dizer que o preço de locação de barracos nas dez favelas citadas pode superar em muito a quantia ofertada pelo poder público. Além disso, cabe pontuar que esse aumento dos preços de locação no mercado informal de moradia também deve ser compreendido como um dos desdobramentos desta modalidade de atendimento habitacional

O problema não é o auxílio, mas a sua função política urbana

A atenção para a escala metropolitana implicada na questão habitacional permite reconhecer a complexa teia de relações envolvida em decisões como a anunciada pela Prefeitura. Não há dúvidas de que a localização das agências bancárias utilizadas para a retirada do subsídio é um dado relevante para retomar o diálogo com os beneficiários do serviço. Entretanto, no âmbito da política habitacional, é inaceitável que as medidas adotadas pelo poder público comprometam o direito à moradia adquirido por famílias removidas, ou dispense a oferta de alternativas habitacionais consistentes para pessoas em condições de alta vulnerabilidade, como é o caso da crescente população em situação de rua.

De modo geral, as modalidades provisórias de atendimento habitacional estão ligadas ao descompasso entre a execução de intervenções públicas e a oferta de habitações de interesse social. O auxílio-aluguel não cria este descompasso, contudo, é preciso observar de que modo ele potencializa a distância temporal entre esses dois processos. Totalmente desvinculado de maiores responsabilidades por parte do poder público, e sem qualquer participação e controle por parte do Conselho Municipal de Habitação, esta modelagem criou condições legais para a oferta de um subsídio imediato e monetário em troca do dever público de garantir condições mínimas de moradia, ainda que temporárias. Como consequência, o auxílio-aluguel capturou parte significativa dos investimentos públicos em outras formas de locação subsidiada, como o Programa Locação Social, ou mesmo para a construção de novas alternativas neste sentido, como a “Parceria Público Popular” (PPPop) formulada pelo Movimento Sem Teto do Centro (MSTC). Além disso, sua magnitude e funcionamento se tornaram centrais para a execução continua de processos reais de expropriação.

Tributário de uma regulamentação controversa desde a sua gênese, com a criação do Programa Ações de Habitação em 2009, é preciso refletir sobre o papel do auxílio-aluguel dentro das estratégias de planejamento urbano do município. Neste sentido, ao invés de criminalizar e punir os beneficiários de um serviço de moradia social tão precário, a Prefeitura de São Paulo deveria se perguntar por que a implementação da política habitacional do município tem contribuído para a expulsão de pessoas da periferia da cidade para as periferias da metrópole.

*Fernanda Pinheiro da Silva é geógrafa, mestra em geografia humana pela FFLCH-USP, atua como pesquisadora na FGV e parceira do BrCidades.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

O controverso Plano Diretor da cidade de Palmas

*Por João Bazzoli

O Plano Diretor Urbano (PDU) é um instrumento básico de política urbana que define as normas fundamentais de ordenamento e as diretrizes para o desenvolvimento da cidade. A formulação do documento é uma oportunidade para constituir um processo de fortalecimento dos municípios. Infelizmente, as experiências locais de elaboração e revisão dos planos têm demonstrado tendências autoritárias, tecnicistas e elitistas. Palmas, capital do Tocantins, é um exemplo deste infortúnio.

O PDU deve ter como orientação básica os princípios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade e precisa ser aprovado pela Câmara Municipal e revisado a cada dez anos. Todos os municípios com mais de 20 mil habitantes devem elaborar um Plano Diretor e garantir um processo de discussão coletiva, com ampla participação popular, capaz de promover um pacto em torno de propostas que representem os anseios da sociedade. O processo demanda que o Poder Executivo local capacite a comunidade para o debate de proposições e organize audiências públicas em um formato que favoreça o debate.

Contrariando estas diretrizes, a Prefeitura de Palmas instalou o processo de revisão do Plano Diretor, em agosto de 2015 (Decreto de nº 1.089), e previu a realização de apenas três audiências públicas em um prazo de conclusão de cinco meses. Entidades locais ligadas ao urbanismo e ao direito à cidade, movimentos sociais e grupos de pesquisa e extensão de Universidades consideraram a medida arbitrária já que a dinâmica reduziria o acesso da população e faria com que prevalecessem as propostas formuladas pela própria administração. As críticas iniciais foram confirmadas durante o andamento das reuniões que tiveram longas palestras dos técnicos da gestão municipal e um tempo reduzido para as intervenções da comunidade. Além disso, grande parte das sugestões recolhidas foram ignoradas e não houve qualquer esclarecimento sobre as razões para o baixo aproveitamento dessas propostas.

Vários segmentos se mobilizaram para alertar a administração municipal sobre a necessidade de obedecer um dos princípios básicos do Estatuto da Cidade que é a garantia da ampla participação popular. Neste movimento, destaca-se a atuação do Coletivo Palmas Participa que realizou reuniões temáticas, eventos e denúncias públicas com objetivo de apontar as falhas do processo. Estas ações resultaram em cartas abertas à sociedade pontuando os equívocos na condução da revisão e também em um documento que solicitou a imediata suspensão dos trabalhos para adequação e regularização do processo. Cabe salientar que as críticas também foram propositivas e apresentaram contribuições metodológicas importantes à revisão que estava em curso.

A intransigência do executivo em seguir as orientações legais resultou em recomendações e no ajuizamento de uma Ação Civil Pública em que o Ministério Público Estadual questionou as limitações da participação popular na revisão do PDU. A mobilização conseguiu interferir no andamento e a administração municipal protelou a data de conclusão da revisão para abril de 2018.

Mesmo com o adiamento, a Lei Complementar nº 400/2018 que consolida a revisão do plano foi aprovada sem avanços em relação às reivindicações da sociedade. A participação popular não foi assegurada e as propostas de interesse social apresentadas nas poucas reuniões realizadas não foram incluídas na lei. Outra lacuna evidente no texto aprovado é a falta de uma visão metropolitana que possibilite considerar as decisões internas dosmunicípios do entorno de Palmas. Novamente, a existência do Distrito de Luzimangues, no município de Porto Nacional, foi ignorada. No local, já ocorre uma grande expansão urbana com consequências importantes para a capital.

Dessa forma, a revisão do Plano Diretor de Palmas constituiu um processo que pode ser definido como um malabarismo semântico cheio de explicações contraditórias. O resultado coincide com um aumento significativo do tecido urbano da cidade e com a criação de uma expressiva área de expansão, sem que existam estudos sobre a densidade e a ocupação destes espaços. A situação fere os princípios e objetivos do próprio Plano Diretor e a vontade expressa da população da cidade.

O desrespeito à participação popular que marcou a revisão do Plano Diretor de Palmas pode acarretar grave insegurança na sua aplicação. A lei foi aprovada e sancionada e, em um futuro próximo, pode provocar alterações econômicas e sociais negativas relevantes ao conjunto dos cidadãos. A capital apresenta problemas fundiários semelhantes aos da maioria das cidades brasileiras como urbanização periférica e excludente; atuação do mercado imobiliário especulativo; valorização da propriedade privada; carência de produção de moradia popular e segregação socioespacial da população de baixa renda. Infelizmente, a oportunidade oferecida pela revisão do PDU, para entender e reavaliar estas questões e produzir uma melhoria na qualidade de vida da população, foi perdida.

*João Bazzoli é advogado, coordenador da Regional Norte do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Professor na Universidade Federal do Tocantins do Curso de Direito. Docente permanente do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Regional. Pós-doutor pela Universidade de Lisboa. Especialista em Direito Urbanístico. Pesquisador de temas urbanos com publicações sobre o assunto.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Um olhar crítico sobre a troca de terras e o financiamento do Parque Augusta

No dia 10 de agosto de 2019, completou 1 ano da coletiva de imprensa em que foram acertados os termos do acordo entre as incorporadoras Cyrella e Setin com o Ministério Público, Administração Municipal e Sociedade Civil a respeito dos rumos do terreno onde será implantado o Parque Augusta, em São Paulo.

*Por Amanda Paulista de Souza Flávia Taliberti Peretto

Após anos de impasse envolvendo o terreno localizado em uma área nobre da cidade, o acordo finalmente garantiu a destinação da área para a implantação de um Parque, conforme previa o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (Lei Municipal nº 16.050/2014).

Em linhas gerais, tal acordo prevê que as incorporadoras devem pagar R$ 9.850.000,00 (nove milhões, oitocentos e cinquenta mil reais), dos quais cerca de 60% serão destinados às obras de implantação do Parque Augusta e 40% à sua manutenção temporária, bem como para obras da Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social (SMADS). Além disso, as incorporadoras devem doar para a Prefeitura o imóvel de aproximadamente 24.000m² onde será implementado o Parque Augusta. Em contrapartida à doação do terreno, foi garantida às incorporadoras a possibilidade de alienação de aproximadamente 3.300 m² de potencial construtivo adquirido mediante o instrumento da Transferência do Direito de Construir, disciplinado pelo Plano Diretor.

O acordo foi muito bem recebido pela população e pelos defensores das áreas verdes urbanas, uma vez que garantiu que uma área no coração da cidade de São Paulo fosse destinada, de uma vez por todas, a um espaço de lazer público. Diante da pequena quantidade de espaços como este na cidade e diante da dificuldade de reserva de verbas para a manutenção de parques públicos, a viabilização do Parque Augusta e a garantia de financiamento para sua implantação e manutenção chama atenção como um fato positivo com grande potencial de geração de bem-estar e qualidade de vida coletiva. Chegou-se a falar que, já em 2020, o Parque Augusta estaria instalado e pronto para receber a população – promessa essa que foi reforçada pela transferência do domínio da área à Prefeitura em abril deste ano.

Mas, se não há dúvida em relação ao benefício para a coletividade, o mesmo não se pode dizer por parte das incorporadas. Qual foi o real benefício que essas tiveram com o acordo citado? A princípio, ele não parece ter sido muito vantajoso para as incorporadoras que, afinal, abriram mão do terreno e do seu direito de nele construir em troca de apenas 3.300m² de potencial construtivo.

Foi um bom acordo para as duas partes?

Conforme se pode imaginar, a comercialização desses papéis de potencial construtivo é altamente rentável para as incorporadoras. Estima-se que esses 3.300m² podem chegar a valer a pequena bagatela de R$ 205.400.000,00 (duzentos e cinco milhões e quatrocentos mil reais). Isso acontece, primeiramente pelo fato do terreno estar em uma região muito valorizada de São Paulo e seu metro quadrado valer muito mais do que o metro quadrado de outras áreas da cidade. Por conta disso, 100m² do terreno do Parque Augusta podem se transformar em 200m², 300m², 400m², a depender da área da cidade para a qual ele for transferido. Quanto menos valorizada a região que recebe o metro quadrado, mais o metro quadrado do terreno do Parque Augusta rende. Esse fato, alinhado a alguns desarranjos na forma de cálculo do Plano Diretor relativo à Transferência do Direito de Construir especificamente nos casos de Doação de Imóveis para implantação de Parques Municipais, faz com que os “míseros” 3.300m² do Parque Augusta possam chegar a 580.000m².

Cientes dessa valorização do seu potencial construtivo transferível, no mês seguinte à doação do terreno para a Prefeitura, as incorporadoras já começaram a usufruir dessa contrapartida. As transferências realizadas até o presente momento demonstram a multiplicação do potencial construtivo da Cyrella e Setin:

  • 20,15m² de potencial construtivo do terreno do Parque Augusta se transformaram em 1.671,30m² em um empreendimento residencial em Santo Amaro;
  • 40,29m² de potencial construtivo do terreno do Parque Augusta se transformaram em 3.735,76m² em um empreendimento residencial na Vila Mariana;
  • 64,54m² de potencial construtivo do terreno do Parque Augusta se transformaram em 5.965,34m² em um empreendimento residencial em Perdizes.

Ao observar essas transferências, nota-se que um total de 124,98m² de potencial construtivo oriundo do terreno do Parque se transformaram em 11.372,4m² em outras regiões da cidade. Isso significa que o potencial construtivo que as incorporadoras receberam da Prefeitura tem uma enorme vocação de se multiplicar ao ser transferido para locais menos valorizados do que o terreno do parque – que são muitos –, afinal o Parque Augusta está em uma região bastante valorizada. Inclusive, as regiões que já receberam o potencial transferível do parque, como é possível ver acima, estão entre as mais valorizadas da cidade e, mesmo assim, a transferência da área do parque gerou resultados alarmantes.

Vale dizer que enquanto a Cyrella e a Setin estão fazendo uso desse enorme potencial, não se tem notícias do início das obras do Parque Augusta. Conforme estipulado no acordo, as obras devem ser iniciadas após a emissão da Declaração de Potencial Construtivo Passível de Transferência e em até 60 dias da entrega dos projetos executivos e das licenças urbanística e ambiental por parte de SVMA. Apesar das Declarações já terem sido emitidas, não há notícias do andamento do projeto e das licenças de SVMA, de maneira que continua incerto o início das obras do Parque.

Aqui não se trata de tirar o mérito do acordo e nem diminuir os benefícios que o Parque Augusta. Quando implantado, ele propiciará benefícios, não apenas para a população residente do entorno, mas também para todos os munícipes, por se tratar de uma área de fácil acesso e que poderá recepcionar pessoas de diferentes localidades da cidade. Mesmo assim, é fundamental um olhar um pouco mais crítico sobre negociações deste porte, uma vez que os efeitos a longo prazo, apesar de mais difíceis de serem apreendidos e ponderados, podem resultar em distorções significativas no próprio sistema de planejamento urbano pensado pelo Plano Diretor.

Enquanto membros da sociedade civil, universitários e urbanistas, nos cabe monitorar o início e andamento das obras do Parque, a fim de garantir que o benefício à coletividade seja garantido, mediante a implantação de um espaço público, aberto e inclusivo.

*Amanda Paulista de Souza é advogada, mestra pela FAU-USP, vinculada ao PPG-CIS Uninove e parceira do BrCidades.

*Flávia Taliberti Peretto é arquiteta, mestranda pela FAU-USP e parceira do BrCidades.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.

Programas habitacionais de São Paulo não atendem quem mais precisa de moradia

No atual contexto de congelamento pelo governo federal do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), e de redução significativa da construção de novos conjuntos habitacionais pelas companhias de habitação, CDHU e COHAB/SP, os programas habitacionais lançados pela prefeitura e pelo estado de São Paulo sob o formato de Parceria Público-Privada (PPP) têm sido se apresentados como as principais alternativas para solucionar o déficit habitacional paulista.

*Por Vanessa Chalegre de Andrade França, defensora pública

Os Programas de Parceria Público Privada para provisão de habitação desenvolvidos pelo Estado e pelo Município de São Paulo (chamados de Casa Paulista e Casa da Família, respectivamente) seguem basicamente a mesma modelagem econômico-financeira, uma vez que o edital da COHAB/SP publicado em março de 2018 trouxe apenas pequenas mudanças em relação àquele divulgado em 2015 pela Secretaria Estadual de Habitação. Ambos preveem a disponibilização e transferência de imóveis públicos aos entes privados, que neles executarão projetos urbanísticos que englobem a construção de unidades habitacionais, com provisão de infraestrutura e a prestação de serviços públicos, nos moldes do que está previsto no edital.

No entanto, o fato de tais editais terem sido formulados a partir das manifestações dos entes privados interessados em aderir às parcerias parece ter levado a rentabilidade do negócio para o investidor particular pesar mais na balança do que as reais necessidades habitacionais da população.

No modelo de provisão de habitação por meio de PPP, cabe à empresa concessionária (parceiro privado) fazer o investimento necessário à construção do empreendimento (com recursos próprios ou por meio de financiamento), e ao poder público cabe remunerar o parceiro privado ao longo do período de duração do contrato (20 ou 30 anos), e não logo após a conclusão da obra. Algo que merece destaque é que o financiamento para a aquisição das unidades habitacionais pelas famílias é feito por meio da instituição financeira escolhida livremente pela concessionária, sendo indicado no edital a preferência pelo financiamento com recursos do FGTS.

A diferença entre o valor previsto como remuneração global da concessionária da PPP e o somatório dos valores pagos pelas famílias adquirentes das unidades ao longo da amortização dos financiamentos é coberta pelo Estado sob a forma de contraprestação pecuniária, que é o montante pago pelo poder concedente para garantir a prestação continuada dos serviços contratados.

O valor mínimo de investimento privado para a execução de cada lote está indicado no edital de concorrência internacional, obtido a partir de cálculos realizados pelo poder concedente. Já o montante global que será desembolsado pelo poder público como remuneração da concessionária é previsto no contrato e nas planilhas financeiras que o acompanham. Contudo, tais valores de remuneração são indicados apenas de forma global, ou seja, sem discriminar o quanto será pago pelo Estado por cada obra ou serviço prestado pelo ente privado. Vale lembrar que na remuneração está inserido o pagamento dos juros pelo poder público ao capital que foi investido pelo parceiro privado e que o valor dos imóveis públicos transferidos para o ente concessionário não está incluído no valor de contraprestação pública na PPP.

Quanto ao perfil das pessoas que poderão ser beneficiadas com as unidades construídas por meio da PPP, tem-se que as unidades de Habitação de Interesse Social (HIS) se destinam àquelas com renda mensal de 1 até 6 salários-mínimos; as unidades de Habitação de Mercado Popular (HMP) para aquelas com renda mensal superior a 6 e inferior a 10 salários-mínimos, e as unidades de Habitação de Mercado Cohab (HMC) poderão ser adquiridas por interessados com renda mensal superior a 10 e inferior a 20 salários-mínimos. Ressalte-se que esta última modalidade se trata de novidade trazida pelo edital da COHAB/SP, com fundamento no Estatuto Social da Companhia, que prevê a possibilidade de atendimento a essa faixa de renda.

Contudo, nesses programas as regras não são tão claras quanto à forma de seleção de quem será beneficiado com as unidades. Na PPP do estado há a previsão de que será por meio de inscrição e sorteio por cada lote do edital. Já na PPP da COHAB/SP está estipulado que a própria companhia indicará os beneficiários entre sua lista de inscritos na demanda habitacional.

O que é certo é que as pessoas selecionadas terão que ser enquadradas de acordo com as faixas de renda para as unidades previstas em cada empreendimento e ainda terão que se enquadrar nos critérios do agente financeiro para a concessão do crédito do financiamento imobiliário. Caso a pessoa inscrita não comprove documentalmente a renda, de acordo com os parâmetros exigidos pelo ente financeiro, ela será desclassificada pela concessionária e excluída do atendimento no programa.

Note-se que a justificativa central apresentada pela Secretaria Municipal de Habitação e pela COHAB/SP para a implementação do modelo da PPP para a produção habitacional é a da crise econômica e fiscal do Estado e mais especificamente a da insuficiência do orçamento público destinado à política habitacional no município para a provisão significativa de unidades habitacionais, agravada pelo congelamento do programa federal MCMV, o que teria levado o município a ficar ser alternativas para a construção de unidades habitacionais a ponto de enfrentar o déficit habitacional existente na capital. Tem-se, portanto, o argumento da baixa capacidade de investimento do setor público, que vê na PPP a possibilidade de ‘tomar emprestado’ o investimento privado a fim de alcançar os objetivos da política habitacional de forma antecipada. O cálculo que se faz é o de que para construir a quantidade de unidades previstas no programa da PPP apenas com os recursos públicos disponíveis, seriam necessárias várias décadas, o que pode ser abreviado com a ‘injeção’ de recursos privados na política pública.

Nesse contexto, o Município anuncia a PPP como programa complementar da política habitacional local, já que admite que aquele não se volta às necessidades da população mais vulnerável (com renda de menos de 1 salário-mínimo ou sem renda), mas alega que outras políticas de habitação social destinadas a esse grupo continuarão a ser desenvolvidas pela Secretaria Municipal de Habitação.

Contudo, sob esse argumento, o Município deixa de apresentar dados transparentes sobre o montante de recursos públicos que estão sendo e serão dispendidos com a PPP, ressaltando-se que, além do pagamento da contraprestação, o poder público está disponibilizando aos entes privados imóveis públicos, a maioria deles demarcados como ZEIS (Zona Especial de Interesse Social), e ainda recursos para desapropriação de outros imóveis, recursos para remoção de áreas ocupadas; e se abstém ainda de demonstrar como esse programa está integrado à política habitacional e ao planejamento urbano do Município, de modo que sequer foram publicitados os critérios de escolha das áreas e dos imóveis indicados no edital COHAB/SP.

Quais os riscos de ter esse programa como o único da política de provisão de habitação pelo município?

O contexto municipal demonstra que o programa da PPP não parece ter um papel secundário na política habitacional. Pelo contrário, ele foi apontado pelo Município como o único programa de provisão de HIS no Plano de Metas referente ao período de 2019/2020. Por isso, é preocupante que ele não tenha sido debatido com a sociedade civil e que seu escopo esteja voltado apenas à aquisição de unidades habitacionais por pessoas que se enquadrem nos critérios de financiamento praticados no mercado.

O que se percebe é que as características mencionadas anteriormente indicam que o projeto de empreendimento habitacional feito por meio da PPP é seja desenhado e planejado conforme as determinações do ente privado e posteriormente o público alvo é ‘encaixado’ nesse desenho, e não o contrário, ou seja, a partir da demanda habitacional do município, sejam construídos projetos que atendam da melhor forma possível as necessidades habitacionais da população.

Note-se que o programa PPP da COHAB/SP propõe uma divisão entre HIS 1, HIS 2, HMP e HMC e subdivisões de renda dentro dessas categorias de modo que do total de unidades habitacionais prevista no edital apenas 8,5% dessas unidades serão destinadas para o público de renda mais baixa, ou seja, as famílias que possuem renda mensal de 1 a 1,1 salário-mínimo, apesar de 53,42% das unidades totais constituírem HIS 1. Sendo que quem tem renda de menos de 1 salário-mínimo não é atendido e, dentro da HIS 1, para quem tem renda até 2.300 reais, a previsão é de 35% das unidades.

Apesar de a COHAB/SP afirmar que o programa da PPP prioriza a HIS 1 e que observa os percentuais mínimos em áreas de ZEIS, os números indicados acima deixam claro que a população de renda mais baixa terá atendimento quase que insignificante dentro do total de unidades que serão construídas. E para famílias que não consigam comprovar renda de pelo menos 1 salário-mínimo, o programa não prevê nenhum tipo de atendimento. Ademais, esse é apenas o primeiro filtro do programa, já que para que os inscritos acessem de fato as unidades HIS eles precisam contratar o financiamento habitacional junto a entidade financeira indicada livremente pela concessionária. Ou seja, a renda terá que ser comprovada documentalmente de acordo com os critérios exigidos pelo banco escolhido.

No caso da PPP da habitação do Estado, a concessionária do lote nº 1 escolheu a Caixa Econômica Federal como agente financeiro. Tem-se observado que no ato de convocação dos inscritos é própria a concessionária que desclassifica os interessados por razões diversas, seja porque a renda não foi comprovada pelos documentos exigidos, seja porque certos benefícios assistenciais não são considerados como renda, seja porque o interessado comprovou renda que não se enquadrava na faixa em que ele havia sido previamente vinculado.

Nos empreendimentos do lote nº 1 da PPP Casa Paulista, tem-se percebido até o momento como esses dois filtros excluíram do programa a demanda de renda mais baixa. O que há de mais preocupante em relação a isso é a realização de remoções decorrentes da execução dos projetos sem a devida garantia de reassentamento das famílias pelo poder público, o que já aconteceu no programa estadual e que tem chances de acontecer em maior proporção no programa municipal.

Isso porque nos lotes 7 e 12, já contratados pela COHAB/SP, o edital do programa prevê a remoção de famílias de duas áreas de ocupadas de forma consolidada, a Favela do Violão e a comunidade Córrego do Bispo, sem determinar a garantia de atendimento habitacional definitivo para as pessoas atingidas. A única previsão do edital sobre a questão indica de forma genérica que elas serão atendidas de forma prioritária nos empreendimentos construídos naqueles lotes. Contudo, sabe-se que se trata de população extremamente vulnerável, cujo perfil socioeconômico muito provavelmente levará à exclusão do atendimento pelo programa. Apesar de tais áreas estarem grafadas como ZEIS 1, não existe plano de reassentamento das famílias e não houve deliberação dos moradores a respeito do projeto de intervenção previsto na PPP.

Ressalte-se que, além desses dois lotes, existem outros quatro ainda não contratados que também implicarão na remoção de núcleos urbanos informais consolidados.

Questiona-se, portanto, de que forma esse modelo atende as necessidades habitacionais da população de baixa renda ao condicionar o atendimento habitacional à concessão de financiamento habitacional conforme regras gerais da instituição financeira. Nitidamente, o escopo da política pública habitacional, consistente em concretizar o direito social à moradia, foi negligenciado para garantir as condições para a rentabilidade do negócio para o setor imobiliário.

O Plano Municipal de Habitação (PL nº 619/2016) prevê como diretriz principal para a linha de provisão de moradia que “A Provisão de Moradia deve atender preferencialmente a demanda oriunda do Serviço de Moradia Social, quando houver previsão para isso, e famílias de baixa renda cadastradas, conforme critérios de atendimento e de priorização definidos por regulamentações, programas ou linhas de financiamento específicas”. Ademais, o Plano indica no seu anexo 4 que a população com renda até 1 salário-mínimo compõe o Grupo G1 que deve ser atendido pela política habitacional por meio de recursos a fundo perdido. Tais diretrizes não são sequer mencionadas no programa da PPP. Por outro lado, o Município não conta atualmente com nenhuma política de atendimento habitacional significativa destinada a pessoas que possuam renda inferior a 1 salário-mínimo.

Por essas questões, é imprescindível que a adoção pelo Estado e pelo Município de São Paulo do modelo de PPP para provisão de habitação de interesse social se submeta aos interesses públicos relacionados à política habitacional, sob pena de representar o aprofundamento da exclusão da população mais vulnerável em relação ao acesso à moradia digna.

*Vanessa Chalegre de Andrade França é Defensora Pública, coordenadora auxiliar do Núcleo Especializado de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo é parceira do BrCidades.

Texto publicado originalmente no Justificando na coluna Questões Urbanas, uma parceria entre IBDU e BrCidades.